我省村级债务控制和化解对策建议
□省农业农村厅调研组
根据省农业农村厅“不忘初心、牢记使命”主题教育、“三服务”活动安排，我们组织村级债务控制和化解对策研究小组，先后赴武义、东阳、龙游、江山、衢江、普陀、安吉等7个县（市、区）开展调研，采取全面统计、进村走访、实地座谈等方式，对全省村级债权债务情况进行了调查分析，并提出增收化债的对策建议。
一、基本情况
全省现有27558个村级集体经济组织，2018年末村级集体账面资产总额5688.26亿元，村均2064.1万元，其中，货币资金1449.43亿元、固定资产净值1924.2亿元；当年集体经济总收入531.29亿元，村均192.79万元，其中经营性收入278.07亿元，村均100.9万元。从抽样调查和年报分析情况看，我省村级债务主要呈以下特点：
一是债务总量得到有效控制。2018年债务总额与2017年基本持平，比2016年略有上升，但增幅远低于村级资产、营收，总体呈平稳态势。
二是债务分布不平衡。村均债务与当地经济发展水平正相关，杭嘉湖地区村均债务相对较高，金丽衢舟四市村均债务相对较低。
三是村均债务“被平均”。
债权债务大量集中在城中村、城郊村及美丽乡村示范村等，其“高负债村”成因大部分为经营项目投资，均具备偿债能力。但此类债务确实使面上行政村村均负债“被提高”。
四是刚性支出负债增长。
从抽样调查村的债务构成不难看出，村级组织运转和公益事业建设两项负债增幅明显，分别达到38%和26%。公益事业中，农村绿化建设养护和农村垃圾收集两项增幅较大，达到15.6%和27.3%。
五是偿债能力得到增强。
去年全省村集体经济总收入531.29亿元，增幅25.46%，村均年收入192.79万元；年经营性收入 278.07亿元，增幅11.71%，村均经营性收入100.9万元，大部分村偿债能力显著提升。
六是债权债务同步增长。
债权增量主要体现在外单位欠款中的征地补偿费欠款，为往来款支付时间差产生的账面负债，与乡村建设力度加大有关，债权与债务呈现同步增长态势。无效债权得到有效化解，降幅达24.56%。
二、成因分析
（一）刚性支出再添新债。
一是项目配套产生负债。部分村为争取上级公益性项目扶持资金，举债配套项目建设资金，公益性项目建成后一般不产生直接收益，导致负债难以偿还；为确保程序规范，村级在实施项目时，在规划设计勘测、预决算、工程管理等方面需提供大量委托具备资质的中介机构编制的前期资料，产生的中介费用无法从项目建设资金中列支，产生负债；部分照搬城市精致化园林绿化及美化模式建设的美丽乡村，产生大量后续维护费用，无法在项目建设资金中列支，持续产生新的负债。二是村级组织运转支出剧增。据2018年农经统计年报，全省村级总支出达200.72亿元，村均72.84万元，近4年年均增幅达10%以上。刚性支出主要来自三个方面：随着人口老龄化和农民保障体系的不断完善提标，村级负担的社会保障费用增加；人员工资、项目中介、村庄保洁等村级管理费用不断增加；教育、计生、优抚、征地拆迁、防汛抗旱等，因财政转移支付不足或未建立相应增长机制，带来村级转移支付费用增加。
（二）增收低效难消旧债。
增收化债重点在于提升村集体“造血”功能。自全省实施消除集体经济薄弱村三年行动计划以来，通过把经营性收入指标纳入“消薄”考核，极大刺激了村级经营性收入的增长。但目前需“消薄”的村在资源等方面大多先天不足，“消薄”项目主要集中在物业建设上，不仅投资大、类型单一，投资回报周期长、稳定预期不足，而且仅靠政府有限财政投入所建物业项目，其收入缺乏增长空间。适宜本村实际且具备一定持续增长空间的产业型经营性项目少，收入占比低。同时，现行扶持村集体经济发展“政出多门”，缺乏通盘谋划，资金分散，难以形成合力；产业型经营项目所需的村级发展用地指标难以落实；村集体经营项目普遍按照企业方式和标准征税，消化了相当一部分项目建设支持的效应。
（三）治理欠缺难清债权。
在乡村治理体系建设中，相当一部分村在“三治”融合上做得有点欠缺，相关制度落实不严，以致出现债务难控、债权难收、旧债难化的“三难”现象。主要体现在以下三方面：一是部分集体经济项目经济效益不佳，合同兑现率低，应收款增多；同时，一些集体资金较多的村为规避市场风险，往往以高于银行存款利率将集体资金出借给乡镇政府或者国企融资平台，债权增多。二是乡、村对清算债权债务不够重视，特别是大量行政村撤并后，债权债务仍记挂在旧村账户，普遍存在“新官不理旧账”的情况，积累的债权债务清算较难。三是部分债权因企业倒闭等因素变成无效债权，集体经济组织成员对如何处置这类债权意见不统一，只好长期挂账。
三、对策建议
（一）强管控债。今年，省农业农村厅与财政厅、审计厅联合下发了《关于开展“村级财务管理规范年”活动的通知》，从审计、制度、监管等方面作了部署，加强村级负债管理。下一步，要进一步细化具体举措：一是做好制度控债。对各项村级财务管理制度特别是债务防控制度进行梳理、修订、完善，抓好各项内控制度落细落实。同时，要制定相关人员服务工作规范，建立岗位责任制、绩效考评制、责任追究制等配套制度。建立村级债务预警监管机制，开展举债建设风险评估。二是加强民主监督。编制村级小微权力清单，履行村级重大事项特别是举债建设需经过“五议两公开”民主决策程序，健全村级治理体系。村一级重点是加强财务民主决策监督制度，年初认真编制财务收支预算，经民主程序通过后报乡镇备案，村报账员在收付款时必须按规定审核凭据，在报账前送村务监督小组审核并盖章后报会计委托代理机构。三是落实主体责任。培育村班子的主体意识，加强“领头雁”队伍建设，广泛开展农村集体经济财务会计审计等业务知识的岗前培训，切实提高村干部和财务人员的业务能力与政策水平。四是提升监管能力。加强基层农经队伍和乡镇“三资”代理中心建设，积极推广乡镇财会人员定期驻村、定期走访调研的“下沉”做法，减少记账科目不对应、会计与实务相脱节等现象；因地制宜指导解决财务人员不足、流动性大等问题，并制订考核激励机制，将村级财务人员的工资待遇与考核结果相挂钩，促使其不断增强工作责任性。加强村级“三资”监管信息化建设，建立现代化村级债务预警系统。（二）节流缩债。一是优化刚性支出。对村级公益性项目建设，建议各级政府参照城市公共基础设施、公益性项目建设模式，全额安排建设资金，不再要求村级自主配套项目资金；标配外村级自加的特色设施建设项目，应严格按《村民委员会组织法》规定经村民（代表）大会讨论通过；由村经济合作社出资的，应严格按《浙江省村经济合作社条例》规定，经社员（代表）大会讨论通过。建议村集体经济组织所得税实现先征后抵，并出台村集体经济组织经营性项目税收优惠政策；在保障监管到位前提下缩减项目管理环节，降低村级项目前期委托代理的中介费用；加快建立和完善财政兜底机制，全额保障村组织在组织管理、农村环境保洁等方面正常运转经费。二是规范福利开支。根据本村当年度经济情况实时调整村级分红、社员分配，优化福利开支。在债务评估存在风险时须及时减少或取消有关福利开支，避免造成不应有的负债。三是明确村民权利与义务。鼓励探索建立村民权利与义务统一的治理制度，鼓励村民出力或出资参与村庄环境保洁，适度降低村庄保洁支出。创新公共资源使用管理模式，在保障村民享受公共服务权利时适度收取运转经费。（三）开源化债。一是建立租金增长机制。作为村经营性收入主要来源的物业出租和集体土地山林流转费，要在原承租合同到期或经双方协商达成统一意见，建立与市场标准挂钩的正常的租金增长机制，避免资产资源被长期低效占用。二是发展产业项目。因地制宜发挥村庄多种资源优势，引入产业项目，发展集体经济。三是整体经营乡村。树立经营乡村理念，探索村级闲置资产资源盘活利用途径，充分实现乡村价值。鼓励村集体与社会化主体合作，成立经营公司等实体，共同开展乡村经营。四是提供配套服务。结合本村产业项目实际，合理利用产业项目溢出效应，通过开展配套服务，增加经营性收入。（四）核销减债。一是加大债权清收力度。全面开展侵占农村集体“三资”问题专项整治工作，按照全面排查、分类整治、突出重点、确保实效的总体要求，对村级债权全面梳理，按照收一批、管一批、销一批的要求全面清收村级债权。二是多举措核债。盘活现有集体资产存量，实现增值抵债。探索通过规范化程序核销坏账死账、协商互抵三角债等路径，实现销债化债。三是提高业务能力。加强培训，提升农经干部队伍和村级代理会计队伍素质；加强项目管理，提高资金使用效率，避免人为造成账面债权债务。
调研组成员：楼晓云 李文胜
张维娜 汤乐琦
根据省农业农村厅“不忘初心、牢记使命”主题教育、“三服务”活动安排，我们组织村级债务控制和化解对策研究小组，先后赴武义、东阳、龙游、江山、衢江、普陀、安吉等7个县（市、区）开展调研，采取全面统计、进村走访、实地座谈等方式，对全省村级债权债务情况进行了调查分析，并提出增收化债的对策建议。
一、基本情况
全省现有27558个村级集体经济组织，2018年末村级集体账面资产总额5688.26亿元，村均2064.1万元，其中，货币资金1449.43亿元、固定资产净值1924.2亿元；当年集体经济总收入531.29亿元，村均192.79万元，其中经营性收入278.07亿元，村均100.9万元。从抽样调查和年报分析情况看，我省村级债务主要呈以下特点：
一是债务总量得到有效控制。2018年债务总额与2017年基本持平，比2016年略有上升，但增幅远低于村级资产、营收，总体呈平稳态势。
二是债务分布不平衡。村均债务与当地经济发展水平正相关，杭嘉湖地区村均债务相对较高，金丽衢舟四市村均债务相对较低。
三是村均债务“被平均”。
债权债务大量集中在城中村、城郊村及美丽乡村示范村等，其“高负债村”成因大部分为经营项目投资，均具备偿债能力。但此类债务确实使面上行政村村均负债“被提高”。
四是刚性支出负债增长。
从抽样调查村的债务构成不难看出，村级组织运转和公益事业建设两项负债增幅明显，分别达到38%和26%。公益事业中，农村绿化建设养护和农村垃圾收集两项增幅较大，达到15.6%和27.3%。
五是偿债能力得到增强。
去年全省村集体经济总收入531.29亿元，增幅25.46%，村均年收入192.79万元；年经营性收入 278.07亿元，增幅11.71%，村均经营性收入100.9万元，大部分村偿债能力显著提升。
六是债权债务同步增长。
债权增量主要体现在外单位欠款中的征地补偿费欠款，为往来款支付时间差产生的账面负债，与乡村建设力度加大有关，债权与债务呈现同步增长态势。无效债权得到有效化解，降幅达24.56%。
二、成因分析
（一）刚性支出再添新债。
一是项目配套产生负债。部分村为争取上级公益性项目扶持资金，举债配套项目建设资金，公益性项目建成后一般不产生直接收益，导致负债难以偿还；为确保程序规范，村级在实施项目时，在规划设计勘测、预决算、工程管理等方面需提供大量委托具备资质的中介机构编制的前期资料，产生的中介费用无法从项目建设资金中列支，产生负债；部分照搬城市精致化园林绿化及美化模式建设的美丽乡村，产生大量后续维护费用，无法在项目建设资金中列支，持续产生新的负债。二是村级组织运转支出剧增。据2018年农经统计年报，全省村级总支出达200.72亿元，村均72.84万元，近4年年均增幅达10%以上。刚性支出主要来自三个方面：随着人口老龄化和农民保障体系的不断完善提标，村级负担的社会保障费用增加；人员工资、项目中介、村庄保洁等村级管理费用不断增加；教育、计生、优抚、征地拆迁、防汛抗旱等，因财政转移支付不足或未建立相应增长机制，带来村级转移支付费用增加。
（二）增收低效难消旧债。
增收化债重点在于提升村集体“造血”功能。自全省实施消除集体经济薄弱村三年行动计划以来，通过把经营性收入指标纳入“消薄”考核，极大刺激了村级经营性收入的增长。但目前需“消薄”的村在资源等方面大多先天不足，“消薄”项目主要集中在物业建设上，不仅投资大、类型单一，投资回报周期长、稳定预期不足，而且仅靠政府有限财政投入所建物业项目，其收入缺乏增长空间。适宜本村实际且具备一定持续增长空间的产业型经营性项目少，收入占比低。同时，现行扶持村集体经济发展“政出多门”，缺乏通盘谋划，资金分散，难以形成合力；产业型经营项目所需的村级发展用地指标难以落实；村集体经营项目普遍按照企业方式和标准征税，消化了相当一部分项目建设支持的效应。
（三）治理欠缺难清债权。
在乡村治理体系建设中，相当一部分村在“三治”融合上做得有点欠缺，相关制度落实不严，以致出现债务难控、债权难收、旧债难化的“三难”现象。主要体现在以下三方面：一是部分集体经济项目经济效益不佳，合同兑现率低，应收款增多；同时，一些集体资金较多的村为规避市场风险，往往以高于银行存款利率将集体资金出借给乡镇政府或者国企融资平台，债权增多。二是乡、村对清算债权债务不够重视，特别是大量行政村撤并后，债权债务仍记挂在旧村账户，普遍存在“新官不理旧账”的情况，积累的债权债务清算较难。三是部分债权因企业倒闭等因素变成无效债权，集体经济组织成员对如何处置这类债权意见不统一，只好长期挂账。
三、对策建议
（一）强管控债。今年，省农业农村厅与财政厅、审计厅联合下发了《关于开展“村级财务管理规范年”活动的通知》，从审计、制度、监管等方面作了部署，加强村级负债管理。下一步，要进一步细化具体举措：一是做好制度控债。对各项村级财务管理制度特别是债务防控制度进行梳理、修订、完善，抓好各项内控制度落细落实。同时，要制定相关人员服务工作规范，建立岗位责任制、绩效考评制、责任追究制等配套制度。建立村级债务预警监管机制，开展举债建设风险评估。二是加强民主监督。编制村级小微权力清单，履行村级重大事项特别是举债建设需经过“五议两公开”民主决策程序，健全村级治理体系。村一级重点是加强财务民主决策监督制度，年初认真编制财务收支预算，经民主程序通过后报乡镇备案，村报账员在收付款时必须按规定审核凭据，在报账前送村务监督小组审核并盖章后报会计委托代理机构。三是落实主体责任。培育村班子的主体意识，加强“领头雁”队伍建设，广泛开展农村集体经济财务会计审计等业务知识的岗前培训，切实提高村干部和财务人员的业务能力与政策水平。四是提升监管能力。加强基层农经队伍和乡镇“三资”代理中心建设，积极推广乡镇财会人员定期驻村、定期走访调研的“下沉”做法，减少记账科目不对应、会计与实务相脱节等现象；因地制宜指导解决财务人员不足、流动性大等问题，并制订考核激励机制，将村级财务人员的工资待遇与考核结果相挂钩，促使其不断增强工作责任性。加强村级“三资”监管信息化建设，建立现代化村级债务预警系统。（二）节流缩债。一是优化刚性支出。对村级公益性项目建设，建议各级政府参照城市公共基础设施、公益性项目建设模式，全额安排建设资金，不再要求村级自主配套项目资金；标配外村级自加的特色设施建设项目，应严格按《村民委员会组织法》规定经村民（代表）大会讨论通过；由村经济合作社出资的，应严格按《浙江省村经济合作社条例》规定，经社员（代表）大会讨论通过。建议村集体经济组织所得税实现先征后抵，并出台村集体经济组织经营性项目税收优惠政策；在保障监管到位前提下缩减项目管理环节，降低村级项目前期委托代理的中介费用；加快建立和完善财政兜底机制，全额保障村组织在组织管理、农村环境保洁等方面正常运转经费。二是规范福利开支。根据本村当年度经济情况实时调整村级分红、社员分配，优化福利开支。在债务评估存在风险时须及时减少或取消有关福利开支，避免造成不应有的负债。三是明确村民权利与义务。鼓励探索建立村民权利与义务统一的治理制度，鼓励村民出力或出资参与村庄环境保洁，适度降低村庄保洁支出。创新公共资源使用管理模式，在保障村民享受公共服务权利时适度收取运转经费。（三）开源化债。一是建立租金增长机制。作为村经营性收入主要来源的物业出租和集体土地山林流转费，要在原承租合同到期或经双方协商达成统一意见，建立与市场标准挂钩的正常的租金增长机制，避免资产资源被长期低效占用。二是发展产业项目。因地制宜发挥村庄多种资源优势，引入产业项目，发展集体经济。三是整体经营乡村。树立经营乡村理念，探索村级闲置资产资源盘活利用途径，充分实现乡村价值。鼓励村集体与社会化主体合作，成立经营公司等实体，共同开展乡村经营。四是提供配套服务。结合本村产业项目实际，合理利用产业项目溢出效应，通过开展配套服务，增加经营性收入。（四）核销减债。一是加大债权清收力度。全面开展侵占农村集体“三资”问题专项整治工作，按照全面排查、分类整治、突出重点、确保实效的总体要求，对村级债权全面梳理，按照收一批、管一批、销一批的要求全面清收村级债权。二是多举措核债。盘活现有集体资产存量，实现增值抵债。探索通过规范化程序核销坏账死账、协商互抵三角债等路径，实现销债化债。三是提高业务能力。加强培训，提升农经干部队伍和村级代理会计队伍素质；加强项目管理，提高资金使用效率，避免人为造成账面债权债务。
调研组成员：楼晓云 李文胜
张维娜 汤乐琦
