对村级集体“三资”管理工作的再思考
□姜宗羽 陈瑞云
农村村级集体资金、资产、资源（简称“三资”）的管理工作，一直为广大农民群众所关注，也是容易滋生村级腐败的焦点领域。可以说，农村集体“三资”管理的好坏，直接关系到农村集体经济的发展壮大，关系到农民群众的脱贫致富，更关系到基层组织的治理能力和外在形象，已引起各级党委、政府的高度重视。为此，自今年上半年以来，我们对瑞安市农村集体“三资”管理工作情况进行了再调查，并进行了再思考。
村级集体“三资”管理现状
近年来，瑞安市已从单纯的农村集体财务管理扩展到农村集体资金、资产、资源管理，并延伸至经济合同管理等，建立健全了农村“三资”监管网络平台，与此同时，不断加强管理队伍建设，陆续配备了农经干部和代理会计人员，努力提高农村集体“三资”管理水平。2013年，瑞安市成功创建为省级农村集体“三资”管理规范化县（市）。截至2015年底，全市15个乡镇（街道）、910个行政村，村级集体总资产101.71亿元，比2014年增加近8亿元，村均集体资产达到1117.69万元；村级集体总收入64728.41万元，同比增长19.1%。
但随着农村经济的不断发展和农村集体“三资”管理工作的持续深化，加之瑞安市农村地域差别大，村级集体经济发展不平衡，农村集体“三资”管理出现了一些新情况、新问题：一是财务制度执行不够严格。票据抵现、坐收坐支、村干部工资报酬超限额和工程建设款支出随意性大等现象时有发生；收据、自制单据、白条入帐的现象不同程度地存在；个别村“非生产性支出在1万元以上需经村民代表同意”的书面决议难以落实等。二是资产资源管理不够规范。一些村集体资产资源租赁、承包、转让等民主决策程序和招投标程序不够到位，民主监督流于形式，公开透明度不高；有的村发包项目交易价格偏低，合同兑现率不高，导致集体资产资源流失；有的村集体经济组织资产承包和租赁经营登记制度不健全，资产不明晰、账实不相符。三是会计核算工作不够及时，管理人员监督不够得力，廉洁履职意识不够强，个别村干部尤其是村主要干部因权力过于集中，存在中饱私囊、优亲厚友等现象。
综合分析目前农村集体“三资”管理中出现的新情况、新问题，原因不外乎以下几个：一是少数乡镇、村对村级集体“三资”管理的重要性认识不足，满足于现状，存在重检查形式轻问题整改、重表面应付轻真抓实干的现象，致使老问题整改不力，新情况新问题又不断出现。二是财会人员经济待遇低。虽然农村集体“三资”管理经费已列入瑞安市财政年度预算，但由于部分乡镇、街道配套资金没到位，导致一些代理会计福利待遇明显偏低，个别乡镇、街道甚至到目前还没有解决代理会计的社会养老保险问题，造成代理会计队伍不稳定，工作不安心。三是乡镇、街道农经管理人员不足。以瑞安为例，目前，全市核定乡镇、街道农经员编制为57名，但实际在岗的不到30人，每个乡镇、街道专职人员基本上只有1人，力量薄弱，造成对村级“三资”日常管理、业务指导力不从心，难以适应新形势下“三资”监管工作。四是三级监督机制尚未健全。在村级“三资”管理方面，瑞安市虽已初步构建起了群众监督、代理会计监督、上级审计监督三级监督体系，并取得了一定成效，但还没有真正发挥作用。由于群众参与意识不高、村级民主理财能力不强，村民在民主理财、监管、评议等方面存在浅层次和形式化倾向，村里的重大决策还不能充分体现群众意愿；部分代理会计由于待遇偏低等原因，存在责任心不强、监督不力的问题；由于市、乡镇（街道）农村审计机构不健全，人员没到位，无法正常开展审计监督工作。
下一步工作建议
根据目前农村集体“三资”管理的现状及出现的新情况、新问题，笔者建议：
一、全面提高村干部素质。
农村集体“三资”管理规范不规范，关键在于村干部。要抓住2017年村级换届的有利时机，严把选人关。要提高村干部的道德品质，加强对现有在岗村干部的党性教育、廉政教育、文化基础教育，财务管理和法律法规知识教育等，提高综合素质，增强法制观念。要提高村干部的业务水平，透彻理解《浙江省农村集体资产管理条例》《瑞安市村级财务管理规定》等法规政策文件，提高管理村级“三资”的水平和能力。要提高村干部发展集体经济的本领。农村集体“三资”管理，管理是基础，发展是目的。在抓好农村集体“三资”管理的同时，要注重用好用活集体“三资”，千方百计增加集体经济收入，促进集体经济发展。
二、建立健全监督机制。一要充分发扬民主，落实“五议两公开”制度。凡办理村级重大事项，必须依法履行“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开”等程序。每道程序都在村务监督委员会的监督下依次进行。不经过“五议两公开”决策的，村级“三资”管理服务中心有权拒绝开支。要增强透明度，让群众参与“三资”管理，做到让村民知道、请村民参与、请村民监督、让村民评定。村集体资产资源出租出让、承包等信息应纳入村务公开内容。凡涉及村集体资产资源处置，必须召开村民代表会议，广泛听取村民意见。要进一步发挥村务监督委员会的作用，就相关事项指定具体监督责任人，实行全程监督，并在村务公开栏或“三务”公开平台公布监督结果。要建立健全村级资产资源登记台账，对资产的增加、处置及资源的出租、承包经营等实行动态管理。
二要健全监管体系。明确村集体经济组织是集体资产管理主体，村集体经济组织负责人是资产管理第一责任人。同时，要在各乡镇、街道农业农村办公室增挂农村集体资产管理办公室的牌子，配强农经管理队伍。要强化会计委托代理审核监督，切实解决代理会计待遇偏低的问题。建立农村财务“审接制”，即将原来各委托村每月定期到中心报账，改为中心代理会计每月或按季定期进村现场审查接账，严格执行村级财务“日清月结、一月一报”制度。同时，对财务票据进行严格审核监督，对不符合规定的开支不予办理，及时查纠违纪问题。要强化审计监督，按规定配强市及乡镇农经审计人员，组织开展村干部离任审计，对村级财务收支情况每三年至少审计一次，对群众反映强烈的专项财务要逐项审计，并将审计结果在村务公开栏中向群众公开。
三要强化媒体监督。进一步完善村集体“三资”管理处置公示制度，对集体“三资”管理处置情况及责任人进行张榜公布，使村集体“三资”管理与使用置于阳光之下，扩大社会和群众的知情权、监督权。要引导新闻媒体和网络积极参与村集体“三资”管理工作，实施舆论监督，大力宣传村集体“三资”管理先进典型，对违法违纪行为及时曝光。
三、不断完善管理制度。结合今年新实施的《浙江省农村集体资产管理条例》等法规，重新修订瑞安市村级财务管理制度，进一步完善村集体“三资”管理制度；完善岗位责任制度，真正做到用制度管人管事，同时不断强化内部监控，提高制度的执行力。创新财务管理模式，对一些山区乡镇可推行“村账双代理”试点。要切实加强对农村老人协会资产的规范管理，明确将其纳入农村集体资产监管范围。
四、严格落实责任追究。“动员千遍，不如追责一次”。根据今年新颁布实施的《浙江省农村集体资产管理条例》，乡镇人民政府（街道办事处）是本辖区内农村集体资产管理的监督责任主体，县级以上农业主管部门负责对本行政区域内农村集体资产管理的业务指导、技术培训和监督。因此，要对在农村集体“三资”管理工作中存在的履职不到位、监管不力、失职渎职等问题，加大组织处理和纪律处分力度，严格实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要倒查相关人员的领导责任，只有这样，才能确保农村集体“三资”规范化管理真正落到实处。
第一作者系瑞安市农业局（林业局）局长
农村村级集体资金、资产、资源（简称“三资”）的管理工作，一直为广大农民群众所关注，也是容易滋生村级腐败的焦点领域。可以说，农村集体“三资”管理的好坏，直接关系到农村集体经济的发展壮大，关系到农民群众的脱贫致富，更关系到基层组织的治理能力和外在形象，已引起各级党委、政府的高度重视。为此，自今年上半年以来，我们对瑞安市农村集体“三资”管理工作情况进行了再调查，并进行了再思考。
村级集体“三资”管理现状
近年来，瑞安市已从单纯的农村集体财务管理扩展到农村集体资金、资产、资源管理，并延伸至经济合同管理等，建立健全了农村“三资”监管网络平台，与此同时，不断加强管理队伍建设，陆续配备了农经干部和代理会计人员，努力提高农村集体“三资”管理水平。2013年，瑞安市成功创建为省级农村集体“三资”管理规范化县（市）。截至2015年底，全市15个乡镇（街道）、910个行政村，村级集体总资产101.71亿元，比2014年增加近8亿元，村均集体资产达到1117.69万元；村级集体总收入64728.41万元，同比增长19.1%。
但随着农村经济的不断发展和农村集体“三资”管理工作的持续深化，加之瑞安市农村地域差别大，村级集体经济发展不平衡，农村集体“三资”管理出现了一些新情况、新问题：一是财务制度执行不够严格。票据抵现、坐收坐支、村干部工资报酬超限额和工程建设款支出随意性大等现象时有发生；收据、自制单据、白条入帐的现象不同程度地存在；个别村“非生产性支出在1万元以上需经村民代表同意”的书面决议难以落实等。二是资产资源管理不够规范。一些村集体资产资源租赁、承包、转让等民主决策程序和招投标程序不够到位，民主监督流于形式，公开透明度不高；有的村发包项目交易价格偏低，合同兑现率不高，导致集体资产资源流失；有的村集体经济组织资产承包和租赁经营登记制度不健全，资产不明晰、账实不相符。三是会计核算工作不够及时，管理人员监督不够得力，廉洁履职意识不够强，个别村干部尤其是村主要干部因权力过于集中，存在中饱私囊、优亲厚友等现象。
综合分析目前农村集体“三资”管理中出现的新情况、新问题，原因不外乎以下几个：一是少数乡镇、村对村级集体“三资”管理的重要性认识不足，满足于现状，存在重检查形式轻问题整改、重表面应付轻真抓实干的现象，致使老问题整改不力，新情况新问题又不断出现。二是财会人员经济待遇低。虽然农村集体“三资”管理经费已列入瑞安市财政年度预算，但由于部分乡镇、街道配套资金没到位，导致一些代理会计福利待遇明显偏低，个别乡镇、街道甚至到目前还没有解决代理会计的社会养老保险问题，造成代理会计队伍不稳定，工作不安心。三是乡镇、街道农经管理人员不足。以瑞安为例，目前，全市核定乡镇、街道农经员编制为57名，但实际在岗的不到30人，每个乡镇、街道专职人员基本上只有1人，力量薄弱，造成对村级“三资”日常管理、业务指导力不从心，难以适应新形势下“三资”监管工作。四是三级监督机制尚未健全。在村级“三资”管理方面，瑞安市虽已初步构建起了群众监督、代理会计监督、上级审计监督三级监督体系，并取得了一定成效，但还没有真正发挥作用。由于群众参与意识不高、村级民主理财能力不强，村民在民主理财、监管、评议等方面存在浅层次和形式化倾向，村里的重大决策还不能充分体现群众意愿；部分代理会计由于待遇偏低等原因，存在责任心不强、监督不力的问题；由于市、乡镇（街道）农村审计机构不健全，人员没到位，无法正常开展审计监督工作。
下一步工作建议
根据目前农村集体“三资”管理的现状及出现的新情况、新问题，笔者建议：
一、全面提高村干部素质。
农村集体“三资”管理规范不规范，关键在于村干部。要抓住2017年村级换届的有利时机，严把选人关。要提高村干部的道德品质，加强对现有在岗村干部的党性教育、廉政教育、文化基础教育，财务管理和法律法规知识教育等，提高综合素质，增强法制观念。要提高村干部的业务水平，透彻理解《浙江省农村集体资产管理条例》《瑞安市村级财务管理规定》等法规政策文件，提高管理村级“三资”的水平和能力。要提高村干部发展集体经济的本领。农村集体“三资”管理，管理是基础，发展是目的。在抓好农村集体“三资”管理的同时，要注重用好用活集体“三资”，千方百计增加集体经济收入，促进集体经济发展。
二、建立健全监督机制。一要充分发扬民主，落实“五议两公开”制度。凡办理村级重大事项，必须依法履行“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开”等程序。每道程序都在村务监督委员会的监督下依次进行。不经过“五议两公开”决策的，村级“三资”管理服务中心有权拒绝开支。要增强透明度，让群众参与“三资”管理，做到让村民知道、请村民参与、请村民监督、让村民评定。村集体资产资源出租出让、承包等信息应纳入村务公开内容。凡涉及村集体资产资源处置，必须召开村民代表会议，广泛听取村民意见。要进一步发挥村务监督委员会的作用，就相关事项指定具体监督责任人，实行全程监督，并在村务公开栏或“三务”公开平台公布监督结果。要建立健全村级资产资源登记台账，对资产的增加、处置及资源的出租、承包经营等实行动态管理。
二要健全监管体系。明确村集体经济组织是集体资产管理主体，村集体经济组织负责人是资产管理第一责任人。同时，要在各乡镇、街道农业农村办公室增挂农村集体资产管理办公室的牌子，配强农经管理队伍。要强化会计委托代理审核监督，切实解决代理会计待遇偏低的问题。建立农村财务“审接制”，即将原来各委托村每月定期到中心报账，改为中心代理会计每月或按季定期进村现场审查接账，严格执行村级财务“日清月结、一月一报”制度。同时，对财务票据进行严格审核监督，对不符合规定的开支不予办理，及时查纠违纪问题。要强化审计监督，按规定配强市及乡镇农经审计人员，组织开展村干部离任审计，对村级财务收支情况每三年至少审计一次，对群众反映强烈的专项财务要逐项审计，并将审计结果在村务公开栏中向群众公开。
三要强化媒体监督。进一步完善村集体“三资”管理处置公示制度，对集体“三资”管理处置情况及责任人进行张榜公布，使村集体“三资”管理与使用置于阳光之下，扩大社会和群众的知情权、监督权。要引导新闻媒体和网络积极参与村集体“三资”管理工作，实施舆论监督，大力宣传村集体“三资”管理先进典型，对违法违纪行为及时曝光。
三、不断完善管理制度。结合今年新实施的《浙江省农村集体资产管理条例》等法规，重新修订瑞安市村级财务管理制度，进一步完善村集体“三资”管理制度；完善岗位责任制度，真正做到用制度管人管事，同时不断强化内部监控，提高制度的执行力。创新财务管理模式，对一些山区乡镇可推行“村账双代理”试点。要切实加强对农村老人协会资产的规范管理，明确将其纳入农村集体资产监管范围。
四、严格落实责任追究。“动员千遍，不如追责一次”。根据今年新颁布实施的《浙江省农村集体资产管理条例》，乡镇人民政府（街道办事处）是本辖区内农村集体资产管理的监督责任主体，县级以上农业主管部门负责对本行政区域内农村集体资产管理的业务指导、技术培训和监督。因此，要对在农村集体“三资”管理工作中存在的履职不到位、监管不力、失职渎职等问题，加大组织处理和纪律处分力度，严格实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要倒查相关人员的领导责任，只有这样，才能确保农村集体“三资”规范化管理真正落到实处。
第一作者系瑞安市农业局（林业局）局长
