谨防农业“两区”建设中的五个误区
□李剑锋
粮食生产功能区和现代农业园区（简称“两区”），是浙江农业现代化建设的主平台、主阵地。自2010年省委、省政府作出决策部署以来，在各级各部门的协同努力下，“两区”的建设成效已生动地展现在浙江大地上，土地产出率、劳动生产率和农业资源利用率明显提高，这对土地资源稀缺的浙江至关重要。当前，在全省推进“两区”建设的加速期，我们要抵制、解决一些苗头性问题，强调重申一些刚性原则，谨防走入一些误区，以更加科学有效建设“两区”。
一、必须强调以农为本，谨防表里不一。农业是国民经济的基础。浙江之所以大张旗鼓地建设“两区”，就是希望运用现代经营管理理念和生产方式，对土地等自然资源进行优化配置，对传统农业进行改造提升，着力克服农业在现代化建设中的短板，进而夯实农业的基础地位。但在“两区”建设推进中，也有一些工商资本打着农字旗号入驻园区，将园区变相做成房地产开发、会所或旅游庄园，使“两区”名不符实，失去应有的作用与功能。
农业园区必须姓“农”。应该说，工商资本以合适的机制进入农业园区，对于促进产业提档升级，实现标准化生产、集约化经营、规范化服务有着积极的推动作用。但在此过程中，必须加强政策引导和规范管理，防止工商资本进入后破坏生态环境、侵占农民利益和乱占耕地等问题发生。要进一步健全体制机制，在突出农民主体地位的前提下，积极探索建立多方参与、互惠共赢的园区运行机制。要进一步规范土地流转，把好流转地去向关。对于工商资本长时间、大面积租地经营的行为，应“严”字当头，避免“借建园区之名兴占地之实”的行为。
粮食生产功能区要有“粮心”。
粮食不是普通商品，粮食问题具有“放大”效应。建设粮食生产功能区是保障浙江粮食综合生产能力的长远良策。如果粮食生产功能区缺失了“粮心”，这将是一个全局性的重大问题。为确保粮食安全的“底线”，必须严格实行农地用途管制，对粮食生产功能区采用卫星定位监测，若发现区域内不种粮食，应给予相应处罚。要贯彻“种粮优先”的土地流转原则，使农户流转的土地优先流向种粮大户、粮食生产经营组织。建议以奖励方式引导农户将承包地流转给种粮的专业大户、家庭农场等规模经营主体，从源头引导土地流转的方向。要进一步加强粮食生产扶持力度，引导新增补贴变“普惠制”为“专惠制”，探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴，把有限资金用在刀刃上。
二、必须注重科学建设，谨防刻意拼凑。现代农业园区要求土地相对集中连片，要素高度集聚，从而实现较高的经济效益、社会效益和生态效益。但也有少部分园区为了弥补规模上的不足，将多个分散基地进行简单拼凑，包装成一个概念上的现代农业园区，并且基地建设主体诸多，建设内容关联性牵强附会。这些通过面积或数量拼凑起来的园区，在实际建设中容易成为搭不起、合不拢的七巧板。为此，必须坚持园区的基本建设导向，达到产业布局合理、功能多元融合、产业联动发展的要求。
要打造全产业链，提升产业耦合度。现代农业园区，强调一二三产业之间的融合,强调农业产业体系的建设与功能的整体发挥,强调对农业资源的整合提升。发展全产业链，就是要引导园区内的不同经营主体，依据特定的逻辑关系和时空布局，不断向产业链上下游延伸。为此，我们要通过全产业链的布局和优化，在产业链网络内寻找增值关键点，以提高综合经营效率为核心，实现纵向和横向资源的高效利用，实现园区各产业各主体“1+1>2”的效用。要促进主体融合发展，引导农业生产、农资经营、农产品加工流通等主体，通过要素入股开展合作，完善利益联结机制，不断增强企业与农户利益联接的稳定性，降低企业与农户的交易费用，促进农企良性互动。
要培育服务组织，促进服务体系化。健全服务体系，可以润滑“两区”内的诸多主体，使其形成一个强大的综合体。为此，要积极培育农资经销企业、农机服务队、农技服务公司、龙头企业、农民专业合作社、资金互助合作社等多元主体，拓展服务范围，重点加强农产品加工、销售、储藏、包装、信息、金融等服务，为“两区”生产经营主体提供专业化、系列化服务。同时，要探索采取政府购买服务的方式，引导公益性服务机构转变职能，重点在具有较强公益性、外部性、基础性的领域，以及那些经营性服务机构不愿干、干不来的领域开展服务。
三、必须推行适度规模，谨防盲目求大。目前，家庭承包经营的弊端是农户经营规模过小，“两区”的推进，克服了土地小规模经营的问题，但实践中却容易走向另一个极端，想当然认为“两区”面积越大效益越高。经济学的规模报酬理论告诉我们，在生产规模较小时扩大规模，产量增加的比例要大于投入要素增加的比例，产生规模报酬递增的现象，就形成了规模经济；规模达到一定水平后，产量会与规模同比例增加，规模报酬保持不变；但如果规模再继续扩大，产量增加的比例会小于投入要素增加的比例，导致规模报酬递减，也就是规模不经济。
“两区”规模适度即可。“两区”规模经营应兼顾效率与公平，防止脱离实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营的倾向。农业规模经营需要集中土地，但集中土地不是目的，目的是充分发挥各生产要素的协同效应，降低农业生产成本，提高农业效益和竞争力。土地经营规模并不是越大越好，而是要同发展实际相适应。经营规模是否适度，就是看效益是否达到最佳程度。这种效益不是单方面的，而是综合的，要看是否有利于促进农业生产稳定发展，是否有利于提高农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率，是否有利于增加农业经营主体收入。
土地制度仍需完善。要加快推进土地承包权经营权确权，建立土地经营权流转有形市场，规范土地流转合同管理，强化土地流转契约执行，消除土地流转中的诸多不确定性，打消农户流转土地的后顾之忧。要建立分层分级的补助标准，鼓励土地转出户与专业大户、家庭农场签订中长期租赁合同，发展稳定而适度的规模经营。同时，针对当前土地流转费用不断升高给规模经营带来的非农化和非粮化问题，要加强对流转土地的监管和指导，探索建立土地流转费用指导机制，防止非农化和非粮化。
四、必须遵循市场规律，谨防效益低下。当前，农业比较效益总体偏低是不争的事实。发展农业“两区”的其中一个初衷，就是要通过农业园区化的途径，稳步提高农业效益。当前，不少地方的“两区”看着很美，但细细盘算却并不赚钱，并美其名曰服务于科技示范大局。笔者认为，“两区”固然需要科技示范的功能，但这并不意味着“两区”不要经济效益，没有经济效益的“两区”是没有生命力的，只能是个花盆。
要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。以市场理念经营农业,就要求发挥市场在农业资源配置中的决定性作用，释放农业发展新活力。要补好短腿，立足于“两区”农业产业链的全面性和协调性，补齐种子种苗产业和农产品加工业这些短腿，抢占产业“制高点”。要做强优势，从我省有特色、有优势、有潜力的花卉苗木、茶叶、蔬菜瓜果、特色食用菌、特色畜禽等产业抓起，把园区优势做大做强。要优化布局，加强“两区”与地方区域布局的衔接和配套，搞好区域间的协同，推动跨区域连片发展，为产业升级营造结构基础。要做好品质，大力实施品牌战略，改进生产方式，全力开发无公害农产品、绿色食品和有机食品，塑造品牌形象，增强市场竞争力。
要加快培育现代农业新型主体。高效推进“两区”建设，必须由一个好的机制来支撑，绝不能靠政府包干。政府的重点就是抓决策、抓政策、抓规划、抓机制，通过体制机制的作用，使各种资源得到整合，使老百姓参与“两区”建设的主观能动性得到激发，从而体现政府主导、社会参与。要创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度，培养新型职业农民，培育专业大户和家庭农场，发展农民专业合作社，做大做强农业龙头企业，加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。同时，要创新农村金融服务，完善农业保险制度，积极创造呼唤新型农业经营主体的良好氛围。
五、必须注重差异发展，谨防千篇一律。目前各地在推进“两区”建设过程中，会碰到一些共性的问题，比如在园区中搞一定内容的“休闲观光”，这种模式本身是成功的，但如果到处复制，就容易造成同质化、非农化。“两区”建设不是简单的园区化，更不是搞工业建设，需要体现农业气息、“田园”风味和“乡愁”缩影。
要做足本地特色元素。浙江地形地貌类别多样，经济格局、交通条件、产业基础各不相同，其区域发展定位应各有差异。要在绿色农业强省目标引领下，针对城郊、平原和山区不同区域，科学确定相应的建设内容，侧重发展区域内特有的产业，生产特有的名优产品。要充分利用区域特有资源，在“两区”生产、产品、市场以至资源利用上独辟蹊径，并通过“差异”组织营销，打造独特优势，走出“人无我有”、“人有我优”、“人优我强”、“人强我特”的路子，真正做到以特制胜。
要大力推进农业创新。推进“两区”理念创新，注重“两区”建设的整体性，产业体系的协调性，产品供给的平衡性和市场消费的安全性，努力使“两区”各环节各方面相适应。推进“两区”科技创新，坚持科技兴农战略，加快技术的创新和应用，特别是提高科技的综合化、配套化水平，从体制、机制、工作和政策等方面进行全面创新，建立激发科技创新、应用科技创新的长效机制。推进“两区”功能创新，既要保障供给、增加农民收入，也要体现生态保护、观光休闲、科普教育、传播农耕文化、传承历史文化的功能。
作者系省农业厅办公室副主任，现挂职宁海县副县长瑞安市天井垟粮食生产功能区（资料照片） 本报记者 叶敏 摄
粮食生产功能区和现代农业园区（简称“两区”），是浙江农业现代化建设的主平台、主阵地。自2010年省委、省政府作出决策部署以来，在各级各部门的协同努力下，“两区”的建设成效已生动地展现在浙江大地上，土地产出率、劳动生产率和农业资源利用率明显提高，这对土地资源稀缺的浙江至关重要。当前，在全省推进“两区”建设的加速期，我们要抵制、解决一些苗头性问题，强调重申一些刚性原则，谨防走入一些误区，以更加科学有效建设“两区”。
一、必须强调以农为本，谨防表里不一。农业是国民经济的基础。浙江之所以大张旗鼓地建设“两区”，就是希望运用现代经营管理理念和生产方式，对土地等自然资源进行优化配置，对传统农业进行改造提升，着力克服农业在现代化建设中的短板，进而夯实农业的基础地位。但在“两区”建设推进中，也有一些工商资本打着农字旗号入驻园区，将园区变相做成房地产开发、会所或旅游庄园，使“两区”名不符实，失去应有的作用与功能。
农业园区必须姓“农”。应该说，工商资本以合适的机制进入农业园区，对于促进产业提档升级，实现标准化生产、集约化经营、规范化服务有着积极的推动作用。但在此过程中，必须加强政策引导和规范管理，防止工商资本进入后破坏生态环境、侵占农民利益和乱占耕地等问题发生。要进一步健全体制机制，在突出农民主体地位的前提下，积极探索建立多方参与、互惠共赢的园区运行机制。要进一步规范土地流转，把好流转地去向关。对于工商资本长时间、大面积租地经营的行为，应“严”字当头，避免“借建园区之名兴占地之实”的行为。
粮食生产功能区要有“粮心”。
粮食不是普通商品，粮食问题具有“放大”效应。建设粮食生产功能区是保障浙江粮食综合生产能力的长远良策。如果粮食生产功能区缺失了“粮心”，这将是一个全局性的重大问题。为确保粮食安全的“底线”，必须严格实行农地用途管制，对粮食生产功能区采用卫星定位监测，若发现区域内不种粮食，应给予相应处罚。要贯彻“种粮优先”的土地流转原则，使农户流转的土地优先流向种粮大户、粮食生产经营组织。建议以奖励方式引导农户将承包地流转给种粮的专业大户、家庭农场等规模经营主体，从源头引导土地流转的方向。要进一步加强粮食生产扶持力度，引导新增补贴变“普惠制”为“专惠制”，探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴，把有限资金用在刀刃上。
二、必须注重科学建设，谨防刻意拼凑。现代农业园区要求土地相对集中连片，要素高度集聚，从而实现较高的经济效益、社会效益和生态效益。但也有少部分园区为了弥补规模上的不足，将多个分散基地进行简单拼凑，包装成一个概念上的现代农业园区，并且基地建设主体诸多，建设内容关联性牵强附会。这些通过面积或数量拼凑起来的园区，在实际建设中容易成为搭不起、合不拢的七巧板。为此，必须坚持园区的基本建设导向，达到产业布局合理、功能多元融合、产业联动发展的要求。
要打造全产业链，提升产业耦合度。现代农业园区，强调一二三产业之间的融合,强调农业产业体系的建设与功能的整体发挥,强调对农业资源的整合提升。发展全产业链，就是要引导园区内的不同经营主体，依据特定的逻辑关系和时空布局，不断向产业链上下游延伸。为此，我们要通过全产业链的布局和优化，在产业链网络内寻找增值关键点，以提高综合经营效率为核心，实现纵向和横向资源的高效利用，实现园区各产业各主体“1+1>2”的效用。要促进主体融合发展，引导农业生产、农资经营、农产品加工流通等主体，通过要素入股开展合作，完善利益联结机制，不断增强企业与农户利益联接的稳定性，降低企业与农户的交易费用，促进农企良性互动。
要培育服务组织，促进服务体系化。健全服务体系，可以润滑“两区”内的诸多主体，使其形成一个强大的综合体。为此，要积极培育农资经销企业、农机服务队、农技服务公司、龙头企业、农民专业合作社、资金互助合作社等多元主体，拓展服务范围，重点加强农产品加工、销售、储藏、包装、信息、金融等服务，为“两区”生产经营主体提供专业化、系列化服务。同时，要探索采取政府购买服务的方式，引导公益性服务机构转变职能，重点在具有较强公益性、外部性、基础性的领域，以及那些经营性服务机构不愿干、干不来的领域开展服务。
三、必须推行适度规模，谨防盲目求大。目前，家庭承包经营的弊端是农户经营规模过小，“两区”的推进，克服了土地小规模经营的问题，但实践中却容易走向另一个极端，想当然认为“两区”面积越大效益越高。经济学的规模报酬理论告诉我们，在生产规模较小时扩大规模，产量增加的比例要大于投入要素增加的比例，产生规模报酬递增的现象，就形成了规模经济；规模达到一定水平后，产量会与规模同比例增加，规模报酬保持不变；但如果规模再继续扩大，产量增加的比例会小于投入要素增加的比例，导致规模报酬递减，也就是规模不经济。
“两区”规模适度即可。“两区”规模经营应兼顾效率与公平，防止脱离实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营的倾向。农业规模经营需要集中土地，但集中土地不是目的，目的是充分发挥各生产要素的协同效应，降低农业生产成本，提高农业效益和竞争力。土地经营规模并不是越大越好，而是要同发展实际相适应。经营规模是否适度，就是看效益是否达到最佳程度。这种效益不是单方面的，而是综合的，要看是否有利于促进农业生产稳定发展，是否有利于提高农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率，是否有利于增加农业经营主体收入。
土地制度仍需完善。要加快推进土地承包权经营权确权，建立土地经营权流转有形市场，规范土地流转合同管理，强化土地流转契约执行，消除土地流转中的诸多不确定性，打消农户流转土地的后顾之忧。要建立分层分级的补助标准，鼓励土地转出户与专业大户、家庭农场签订中长期租赁合同，发展稳定而适度的规模经营。同时，针对当前土地流转费用不断升高给规模经营带来的非农化和非粮化问题，要加强对流转土地的监管和指导，探索建立土地流转费用指导机制，防止非农化和非粮化。
四、必须遵循市场规律，谨防效益低下。当前，农业比较效益总体偏低是不争的事实。发展农业“两区”的其中一个初衷，就是要通过农业园区化的途径，稳步提高农业效益。当前，不少地方的“两区”看着很美，但细细盘算却并不赚钱，并美其名曰服务于科技示范大局。笔者认为，“两区”固然需要科技示范的功能，但这并不意味着“两区”不要经济效益，没有经济效益的“两区”是没有生命力的，只能是个花盆。
要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。以市场理念经营农业,就要求发挥市场在农业资源配置中的决定性作用，释放农业发展新活力。要补好短腿，立足于“两区”农业产业链的全面性和协调性，补齐种子种苗产业和农产品加工业这些短腿，抢占产业“制高点”。要做强优势，从我省有特色、有优势、有潜力的花卉苗木、茶叶、蔬菜瓜果、特色食用菌、特色畜禽等产业抓起，把园区优势做大做强。要优化布局，加强“两区”与地方区域布局的衔接和配套，搞好区域间的协同，推动跨区域连片发展，为产业升级营造结构基础。要做好品质，大力实施品牌战略，改进生产方式，全力开发无公害农产品、绿色食品和有机食品，塑造品牌形象，增强市场竞争力。
要加快培育现代农业新型主体。高效推进“两区”建设，必须由一个好的机制来支撑，绝不能靠政府包干。政府的重点就是抓决策、抓政策、抓规划、抓机制，通过体制机制的作用，使各种资源得到整合，使老百姓参与“两区”建设的主观能动性得到激发，从而体现政府主导、社会参与。要创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度，培养新型职业农民，培育专业大户和家庭农场，发展农民专业合作社，做大做强农业龙头企业，加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。同时，要创新农村金融服务，完善农业保险制度，积极创造呼唤新型农业经营主体的良好氛围。
五、必须注重差异发展，谨防千篇一律。目前各地在推进“两区”建设过程中，会碰到一些共性的问题，比如在园区中搞一定内容的“休闲观光”，这种模式本身是成功的，但如果到处复制，就容易造成同质化、非农化。“两区”建设不是简单的园区化，更不是搞工业建设，需要体现农业气息、“田园”风味和“乡愁”缩影。
要做足本地特色元素。浙江地形地貌类别多样，经济格局、交通条件、产业基础各不相同，其区域发展定位应各有差异。要在绿色农业强省目标引领下，针对城郊、平原和山区不同区域，科学确定相应的建设内容，侧重发展区域内特有的产业，生产特有的名优产品。要充分利用区域特有资源，在“两区”生产、产品、市场以至资源利用上独辟蹊径，并通过“差异”组织营销，打造独特优势，走出“人无我有”、“人有我优”、“人优我强”、“人强我特”的路子，真正做到以特制胜。
要大力推进农业创新。推进“两区”理念创新，注重“两区”建设的整体性，产业体系的协调性，产品供给的平衡性和市场消费的安全性，努力使“两区”各环节各方面相适应。推进“两区”科技创新，坚持科技兴农战略，加快技术的创新和应用，特别是提高科技的综合化、配套化水平，从体制、机制、工作和政策等方面进行全面创新，建立激发科技创新、应用科技创新的长效机制。推进“两区”功能创新，既要保障供给、增加农民收入，也要体现生态保护、观光休闲、科普教育、传播农耕文化、传承历史文化的功能。
作者系省农业厅办公室副主任，现挂职宁海县副县长瑞安市天井垟粮食生产功能区（资料照片） 本报记者 叶敏 摄
