推进村社股份制改革的对策措施
□黄卫国
杭州市西湖区是我省村社股份制改革的先行区。近年来，西湖区把推进股份制改革作为破解村社发展瓶颈、保障群众利益、维护社会稳定的重要抓手，出台政策措施，加强制度建设，强化监督指导，有序平稳推进股份制改革完善工作，有力促进了村级集体经济发展、基层党风廉政建设、民主法制建设和社会和谐稳定。
改革成效及存在问题
1996年至2014年，全区村级集体经济收入每年以10%以上的速度持续递增；2014年全区119个村社可分配收入达到14.6亿元，是股份制改革前的11.4倍，收入500万元以上的强社达到55个，其中1000万元以上的村社有37个；2014年全区村社集体净资产达到93.7亿元，是股份制改革前的10.6倍；2014年94个股份经济合作社（以下简称经合社）中有60个进行了分红，分红总额为3.9亿元，历年股金分红累计总额达到23.1亿元，被征地农民从集体经济发展中得到了很大实惠。
西湖区村社股份制改革工作虽已取得了明显成效，但在进一步推进发展改革过程中面临的困难和问题依然不少，特别是以下几个方面需引起政府高度重视并着力加以解决：
机制制度有待完善。一是分配制度不够规范。部分经合社除股份分配之外，还存在按人分配征地补助款、养老保险补助、社会福利等情况，内部经济关系复杂，如不加强管理，将对内部经济关系产生影响。二是制度执行有待加强。部分经合社对政府职能部门出台的一些指导意见、文件和规定没有很好执行，有的在小型工程建设方面没有严格执行招投标制度，有的未按要求实行财务公开。三是经社关系需要理顺。现阶段，为改善撤村建居农转非人员生活条件和保留农居点的生活环境，经合社承担了部分撤村建居社区管理职能及管理服务费用，致使经合社和社区的职责分工和经费开支不够清楚，两个组织之间的关系需要进一步理顺。四是考核激励机制有待健全。在对各镇街目标责任考核中，村社股份制改革这块工作所占权重较小，致使该项工作没有引起镇街方面足够重视。同时，多数经合社没有建立激励机制，影响了经合社班子成员的工作积极性。
监督管理有待加强。一是部分村社监事会作用发挥不到位。撤村建居经合社的股民都是几代下来的原住民，是一个熟人生活圈，监事会成员与董事会成员之间多多少少沾亲带故，监事会监督的力度显得不足，有的经合社监事会的监督流于形式。二是部分审计发现的问题整改不彻底，同样的财务问题，尽管年年审计，却年年存在。三是村账镇管工作尚未全部覆盖,一些群体性信访事件一定程度上也集中在财务公开、收支去向和重大经营决策方面。四是日常监管存在薄弱环节。一些村社在决策重大投资、重大事项时，以班子会议代替村（居）民代表会议，能“省”则“省”，导致程序不到位，群众不知情，由此引发一系列后患。
要素制约有待突破。一是身份定位不够清晰。目前我国还没有出台有关经合社的法律法规，对经合社的定位定性、法律地位、发展前景等还不够明确，经合社的发展方向还存在不确定性，如何引入现代管理理念和管理方式仍是一个难题。二是现行政策有待完善。西湖区村社股份制改革前后跨度已20多年，相关改革指导意见于2005年出台，存在一定滞后性。三是股权继承流转办法不够明确。政府有关文件虽然对股份继承和内部流转有相关规定，但没有出台配套实施细则和具有操作性的指导意见，致使不少具体问题无法解决。四是发展后劲不够足。当前及今后较长时期，西湖区村级集体经济发展主要依靠10%留用地项目。留用地的多少、地段的好环、项目开发的质量、项目开发的模式，直接影响村社收益。目前，存在着村与村之间留用地数量和质量上不平衡，留用地指标落地难，部分开发项目周边市政配套跟不上、影响部分留用地项目开发建设和二次招商等问题，使得主要靠出租房产、地产来增加收入的村社集体经济发展受到严重制约。五是经营管理人员能力偏弱。目前，全区已有相当一部分村（社）的集体总资产达到亿元规模，在这种形势下，村（社）经营管理要求日益提高与经营者现有管理水平较低之间的矛盾凸现，部分经营者的经营管理水平与激烈的市场竞争形势已不相适应。
对策措施
党的十八届三中全会提出了“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务，今年西湖区政府也作出了“实现村社股份制改革全覆盖，完善村社股份制制度”的要求。为贯彻落实好中央有关精神，全面完成今年的改革任务，进一步推进西湖区村社股份制改革发展，针对当前存在的困难、问题，建议采取以下措施。
（一）加强领导，统筹协调，强势推进经合社改革发展。政府要高度重视经合社改革发展中的一些困难、问题，充分认识推进经合社发展管理的重要性、紧迫性以及经合社转型升级对推动经济社会可持续发展的现实作用，切实把经合社的创新发展工作列入重要议事日程。区级层面要建立由区政府有关领导任组长、各职能部门和相关镇街主要负责人为成员的联席会议制度，统筹整合全区各方力量，共同探究经合社的发展规律和面临的新情况、新问题，专题研究经合社的相关政策、管理办法和重大事项处理，协调指导推进全区经合社持续健康发展。（二）科学规划，强化指导，不断增强经合社发展后劲。一要科学布局产业规划。区政府及有关部门要指导各经合社根据城市规划和产业规划科学布局留用地项目，避免产业雷同、同质竞争等问题的出现，真正做到以规划确定项目、项目推进产业、产业加快发展。二要用足用好留用地资源。树立全区“一盘棋”思想，统筹利用留用地资源，实施集约开发或连片开发、合作开发，确保留用地项目效益最大化和合作社利益最大化。三要加强指导服务。切实加强留用地项目在规划、审批、建设、招商、税收等方面的指导和服务，建立健全合作开发监管机制、公开招商选商引导机制、建设方案审查机制、项目资金监管机制等，提升留用地项目的品质和效益。四要加强考核。加大股份制改革发展工作的考核权重，发挥好考核的“指挥棒”作用，引导镇街、村社进一步重视该项工作。
（三）深化改革，完善政策，大力推进经合社创新发展。一要借力推进。争取省市层面通过法律手段完善股份制改革，对经合社的定性定位、法律地位、设立健全、内部管理、政策扶持等作出明确规定，赋予农村股份合作经济组织正当的法人地位。二要完善政策。正确处理股份制改革中的新情况新问题，按照公平公正原则，落实各类群体的股份权益，确保平稳有序地推进股份制量化完善工作。三要积极探索实施股权流转机制，对转让对象、转让价格、转让程序等作出进一步的规范和明确，积极稳妥推进股权继承与流转等工作。（四）健全机制，加强监管，为经合社发展营造良好环境。一要完善激励机制。根据经合社发展水平和发展阶段，分别制定经合社班子成员报酬与工作业绩考核相挂钩的激励机制，公平体现经营者的经营贡献。二要强化保障。积极探索提高经营者退休待遇的有效措施，解决其后顾之忧，切实提高经营者的积极性。建立经营管理人才培养选拔机制，打造一支思想素质好、业务能力强、年龄结构优的经营管理队伍。三要明晰权责。进一步厘清经合社与社区的关系，剥离经合社的管理服务职能，使经合社能轻装上阵，专司经营发展，真正体现经合社的市场主体地位。四要加强监督管理。进一步规范经合社资产资源登记、货币资金管理、合同管理、工程招投标、民主管理等制度，强化各项制度的执行，健全完善“群众民主监督、会计核算监督、上级审计监督”三位一体的监督体系，加大监督力度，强化监督效果。
作者单位：杭州市西湖区人大常委会办公室
美丽的双浦镇浦塘村
杭州市西湖区是我省村社股份制改革的先行区。近年来，西湖区把推进股份制改革作为破解村社发展瓶颈、保障群众利益、维护社会稳定的重要抓手，出台政策措施，加强制度建设，强化监督指导，有序平稳推进股份制改革完善工作，有力促进了村级集体经济发展、基层党风廉政建设、民主法制建设和社会和谐稳定。
改革成效及存在问题
1996年至2014年，全区村级集体经济收入每年以10%以上的速度持续递增；2014年全区119个村社可分配收入达到14.6亿元，是股份制改革前的11.4倍，收入500万元以上的强社达到55个，其中1000万元以上的村社有37个；2014年全区村社集体净资产达到93.7亿元，是股份制改革前的10.6倍；2014年94个股份经济合作社（以下简称经合社）中有60个进行了分红，分红总额为3.9亿元，历年股金分红累计总额达到23.1亿元，被征地农民从集体经济发展中得到了很大实惠。
西湖区村社股份制改革工作虽已取得了明显成效，但在进一步推进发展改革过程中面临的困难和问题依然不少，特别是以下几个方面需引起政府高度重视并着力加以解决：
机制制度有待完善。一是分配制度不够规范。部分经合社除股份分配之外，还存在按人分配征地补助款、养老保险补助、社会福利等情况，内部经济关系复杂，如不加强管理，将对内部经济关系产生影响。二是制度执行有待加强。部分经合社对政府职能部门出台的一些指导意见、文件和规定没有很好执行，有的在小型工程建设方面没有严格执行招投标制度，有的未按要求实行财务公开。三是经社关系需要理顺。现阶段，为改善撤村建居农转非人员生活条件和保留农居点的生活环境，经合社承担了部分撤村建居社区管理职能及管理服务费用，致使经合社和社区的职责分工和经费开支不够清楚，两个组织之间的关系需要进一步理顺。四是考核激励机制有待健全。在对各镇街目标责任考核中，村社股份制改革这块工作所占权重较小，致使该项工作没有引起镇街方面足够重视。同时，多数经合社没有建立激励机制，影响了经合社班子成员的工作积极性。
监督管理有待加强。一是部分村社监事会作用发挥不到位。撤村建居经合社的股民都是几代下来的原住民，是一个熟人生活圈，监事会成员与董事会成员之间多多少少沾亲带故，监事会监督的力度显得不足，有的经合社监事会的监督流于形式。二是部分审计发现的问题整改不彻底，同样的财务问题，尽管年年审计，却年年存在。三是村账镇管工作尚未全部覆盖,一些群体性信访事件一定程度上也集中在财务公开、收支去向和重大经营决策方面。四是日常监管存在薄弱环节。一些村社在决策重大投资、重大事项时，以班子会议代替村（居）民代表会议，能“省”则“省”，导致程序不到位，群众不知情，由此引发一系列后患。
要素制约有待突破。一是身份定位不够清晰。目前我国还没有出台有关经合社的法律法规，对经合社的定位定性、法律地位、发展前景等还不够明确，经合社的发展方向还存在不确定性，如何引入现代管理理念和管理方式仍是一个难题。二是现行政策有待完善。西湖区村社股份制改革前后跨度已20多年，相关改革指导意见于2005年出台，存在一定滞后性。三是股权继承流转办法不够明确。政府有关文件虽然对股份继承和内部流转有相关规定，但没有出台配套实施细则和具有操作性的指导意见，致使不少具体问题无法解决。四是发展后劲不够足。当前及今后较长时期，西湖区村级集体经济发展主要依靠10%留用地项目。留用地的多少、地段的好环、项目开发的质量、项目开发的模式，直接影响村社收益。目前，存在着村与村之间留用地数量和质量上不平衡，留用地指标落地难，部分开发项目周边市政配套跟不上、影响部分留用地项目开发建设和二次招商等问题，使得主要靠出租房产、地产来增加收入的村社集体经济发展受到严重制约。五是经营管理人员能力偏弱。目前，全区已有相当一部分村（社）的集体总资产达到亿元规模，在这种形势下，村（社）经营管理要求日益提高与经营者现有管理水平较低之间的矛盾凸现，部分经营者的经营管理水平与激烈的市场竞争形势已不相适应。
对策措施
党的十八届三中全会提出了“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务，今年西湖区政府也作出了“实现村社股份制改革全覆盖，完善村社股份制制度”的要求。为贯彻落实好中央有关精神，全面完成今年的改革任务，进一步推进西湖区村社股份制改革发展，针对当前存在的困难、问题，建议采取以下措施。
（一）加强领导，统筹协调，强势推进经合社改革发展。政府要高度重视经合社改革发展中的一些困难、问题，充分认识推进经合社发展管理的重要性、紧迫性以及经合社转型升级对推动经济社会可持续发展的现实作用，切实把经合社的创新发展工作列入重要议事日程。区级层面要建立由区政府有关领导任组长、各职能部门和相关镇街主要负责人为成员的联席会议制度，统筹整合全区各方力量，共同探究经合社的发展规律和面临的新情况、新问题，专题研究经合社的相关政策、管理办法和重大事项处理，协调指导推进全区经合社持续健康发展。（二）科学规划，强化指导，不断增强经合社发展后劲。一要科学布局产业规划。区政府及有关部门要指导各经合社根据城市规划和产业规划科学布局留用地项目，避免产业雷同、同质竞争等问题的出现，真正做到以规划确定项目、项目推进产业、产业加快发展。二要用足用好留用地资源。树立全区“一盘棋”思想，统筹利用留用地资源，实施集约开发或连片开发、合作开发，确保留用地项目效益最大化和合作社利益最大化。三要加强指导服务。切实加强留用地项目在规划、审批、建设、招商、税收等方面的指导和服务，建立健全合作开发监管机制、公开招商选商引导机制、建设方案审查机制、项目资金监管机制等，提升留用地项目的品质和效益。四要加强考核。加大股份制改革发展工作的考核权重，发挥好考核的“指挥棒”作用，引导镇街、村社进一步重视该项工作。
（三）深化改革，完善政策，大力推进经合社创新发展。一要借力推进。争取省市层面通过法律手段完善股份制改革，对经合社的定性定位、法律地位、设立健全、内部管理、政策扶持等作出明确规定，赋予农村股份合作经济组织正当的法人地位。二要完善政策。正确处理股份制改革中的新情况新问题，按照公平公正原则，落实各类群体的股份权益，确保平稳有序地推进股份制量化完善工作。三要积极探索实施股权流转机制，对转让对象、转让价格、转让程序等作出进一步的规范和明确，积极稳妥推进股权继承与流转等工作。（四）健全机制，加强监管，为经合社发展营造良好环境。一要完善激励机制。根据经合社发展水平和发展阶段，分别制定经合社班子成员报酬与工作业绩考核相挂钩的激励机制，公平体现经营者的经营贡献。二要强化保障。积极探索提高经营者退休待遇的有效措施，解决其后顾之忧，切实提高经营者的积极性。建立经营管理人才培养选拔机制，打造一支思想素质好、业务能力强、年龄结构优的经营管理队伍。三要明晰权责。进一步厘清经合社与社区的关系，剥离经合社的管理服务职能，使经合社能轻装上阵，专司经营发展，真正体现经合社的市场主体地位。四要加强监督管理。进一步规范经合社资产资源登记、货币资金管理、合同管理、工程招投标、民主管理等制度，强化各项制度的执行，健全完善“群众民主监督、会计核算监督、上级审计监督”三位一体的监督体系，加大监督力度，强化监督效果。
作者单位：杭州市西湖区人大常委会办公室
美丽的双浦镇浦塘村
