关于闲置宅基地及农房盘活利用的思考
□林健东
盘活利用闲置宅基地和闲置农房，是深化农村土地制度改革的重要内容，是加快农业转移人口市民化的应有之举，是激活农村资产、激发乡村活力的必然要求。近期，我先后赴湖州、绍兴、温州、衢州等地开展专题调研，对深化农村宅基地改革作了一些思考，对进一步盘活利用闲置宅基地及农房提出了一些想法。
一、盘活利用农村闲置宅基地及农房的意义所在
宅基地制度是关乎农民切身利益的重要制度。2015年以来，中央部署在全国部分县市开展农村宅基地“三权分置”改革试点，鼓励探索适度放活宅基地和农房使用权，目的就是要显化农民财产权利，盘活利用“沉睡”资产，增加农民和村集体收入，促进乡村产业发展和全面振兴。
（一）有利于提高土地资源利用效率。当前全国农村居民点空闲和闲置用地面积约3000万亩，因农村人口转变为城镇居民而每年新增农村闲置住房近6亿平方米。现在全国、全省的现状，一面是不断增加的村庄建设用地面积，另一面却是大量的宅基地和农房闲置浪费。开展闲置宅基地及农房的盘活利用，对于提高土地资源利用效率、优化村庄布局、推进美丽乡村建设等都具有重要的现实意义。（二）有利于增加农民和村集体收入。宅基地和农房是农民最重要的财产，也是有待挖掘利用的财富源泉。前期部分地区的试点实践证明，盘活利用能让宅基地用益物权的收益权能和农房的财产权利充分释放，为农民带来可观的收入。对于村集体来说，将收回的闲置宅基地出租或复垦或转为集体建设用地入市，有助于增加村集体经济收入。绍兴市的实践就很有说服力，该市近年来共激活闲置农房10585幢、122万平方米，带动农户就业10040人，村集体和农民财产性收入分别增加6267.4万元、7776.8万元。（三）有利于培育乡村发展新动能。通过盘活利用闲置宅基地和闲置农房，可引进社会资本和创业创新人才，从而推动农村电商、乡村旅游、养生养老、运动健康、文化创意等新产业新业态加快发展。义乌市2015年开展宅基地改革试点以来，利用农村宅基地发展小商品、电子商务、快递等产业，登记注册的市场主体数量从20多万家增加到了43万家，其中电商主体就达到28万家。
二、我省闲置宅基地及农房的现状分析
根据农业农村部2019年上半年入户调查及原省国土资源厅抽样调查，经初步估算，全省农村宅基地995万余宗，面积9.1万公顷；其中闲置宅基地（含闲置农房）53万余宗，面积0.4万公顷，占农村宅基地面积的4.4%，其中已流转的占闲置宅基地总数的32%。
闲置原因主要有以下几个方面：一是外出经商务工。浙江是创业大省、著名侨乡，大量农民常年外出经商务工甚至出国创业，造成房屋闲置。二是城市安家落户。部分创业成功或者工作较为稳定的农民因为事业、家庭或子女教育等因素选择在城市安家落户，农村老家的房子和宅基地基本上常年闲置。三是“一户多宅”。一部分农民因为继承或私下交易等原因客观上形成“一户多宅”，又因居住面积超过实际居住需求而造成闲置。四是建新未拆旧。一些地方没有严格落实建新拆旧要求，及时收回老房和宅基地，造成闲置。五是面积超出实际需求。我省农房建高层的比较多，导致部分楼层闲置。
三、各地盘活利用闲置宅基地及农房的探索实践
（一）开展调查摸底。台州市对全市闲置农房进行调查摸底，目前共有闲置农房21190幢、面积294.5万平方米，其中已流转12303幢、面积111.2万平方米，流转率58.1%；有意向流转的2855幢、面积62.6万平方米，占比20.1%。据绍兴市普查结果，全市现有闲置农房总面积476万平方米，其中农户个人房屋396万平方米，村集体房屋80万平方米。（二）加强政策引导。2018年，绍兴市出台《关于实施“闲置农房激活计划”的指导意见》，计划用3年时间，吸引100亿元社会资本，实施1000个改造项目，激活1万幢闲置农房，下辖县（市、区）也分别出台了一系列鼓励政策文件，并安排了专项资金。柯桥区出台金融支持激活闲置农房实施办法，设计“农房贷”“驿宿贷”等专项金融支持产品，对重点激活项目开展“一对一”上门金融服务。（三）探索多样经营。在盘活利用主体上，一方面坚持以农民和村集体为主体进行自主开发、自主经营，一方面广泛吸引社会资本，采取独资、合资、合作等多种方式，实现多方共赢。在盘活利用范围上，既有局部盘活，也有整村盘活进行统一流转、统一开发。在盘活利用业态上，主要有休闲度假、特色餐饮、健康养生、养老公寓、电商经济、创意工厂、教育科普、民俗展示、文化活动、农民工公寓等。在盘活利用模式上，有直接租赁模式，即由村民与投资主体直接签订租赁协议；有集体统一流转模式，即由村集体统一收租村民闲置房屋，对外引进投资主体开发经营；有集体统一经营模式，即由村集体收租或回购村民闲置房屋，发展产业项目；有股份合作经营模式，即由村集体设立经营公司或合作社，村民将自己闲置房屋作价入股，实行“保底分配+利润分红”；还有政府收储挂牌模式，如松阳、云和等地由政府对农村废弃和闲置房屋进行收储和挂牌出让，发展农（渔）家乐、民宿等新产业。（四）优化政府服务。落实“最多跑一次”改革要求，优化登记发证、交易流转、信息发布、法律、金融等各项服务。柯桥、上虞、永嘉、云和等地将闲置农房使用权交易纳入产权交易平台，提供交易签约、资金结算、出具凭证等服务。绍兴市通过组建农房经营服务站，组织集中宣传推介，为闲置农房盘活利用牵线搭桥，其中上虞“乡路网”、柯桥“乡愁网”、新昌“共享小院”三个公益性专门推介网站已累计推介闲置农房2937宗、77.24万平方米，流转交易1397宗、34.69万平方米。
四、我省盘活利用闲置宅基地及农房的利弊分析
有利条件方面：一是城乡融合度均衡度高。我省农民收入水平高、城乡居民收入差距小
（2018年农村居民人均可支配收入27302元、城乡居民收入比2.036∶1），城乡居民对农房资源双向流动要求迫切，推动闲置宅基地及农房盘活利用条件成熟。二是农民盘活利用意愿高。我省农民思想较为解放、市场意识强，创业创收意愿强烈。根据绍兴市调查数据，大约80%的农民有出租农房的意愿。三是民间资本充沛。我省创业创新氛围好，华人华侨较多，工商资本活跃，各类投资主体对利用农村宅基地及农房发展乡村旅游、文化创意等产业兴趣浓厚。四是工作基础较好。2013年起在全省开展“规范宅基地管理、破解农民建房难”专项行动，已基本解决全省农村无房户、危房户建房需求。确权登记颁证工作稳步推进。五是农村产权流转体系完善。全省累计建成市县农村产权流转交易市场93个，设立乡镇产权服务平台979个，交易内容日趋丰富，服务功能逐步完善。
存在问题方面：一是处置难。闲置宅基地和农房底数不清，特别是历史遗留下来的“一户多宅”如何处置较为困难。二是退出难。受退出意愿、补偿条件、政策保障等多种因素影响，很多已进城安家落户的农民退出闲置宅基地的意愿不强。三是融资难。尤其是一些整村流转、盘活利用的村庄，在前期流转、开发过程中需要大量启动资金。四是经营难。闲置农房盘活利用方式多集中于民宿等产业，业态比较单一，同质化竞争突出，部分地区呈现过度投资、供大于求现象，经营压力和风险较高。五是监管难。既要防范交易环节的权力寻租、集体资产流失等问题，又要加强环境、治安、安全等方面的管理，监管的难度较大。
五、加强闲置宅基地及农房盘活利用的对策建议
深入贯彻党的十八届三中全会和十九大精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持农业农村优先发展，有效盘活闲置宅基地及农房资源，全面激发农村发展潜力活力，切实增强农民群众的获得感、幸福感。
（一）开展宅基地和农房调查。在全省开展农村宅基地和农房现状调查，并结合第三次国土调查成果，摸清宅基地和农房的四至、建筑高度以及权利主体、审批情况等信息，到2020年基本建成省、市、县、乡、村五级联网的宅基地和农房基础数据库，并实现动态更新。（二）推进“一户多宅”整治。坚持“一户一宅”、建新拆旧、面积法定、限额管理、依法依规、分类整治的原则，对农村存在的“一户多宅”开展专项整治。（三）加快确权登记发证。按照省政府部署要求，严格把握政策界限，妥善处理历史遗留问题，规范确权登记发证行为，确保到2020年底基本完成农村宅基地和农房确权登记发证工作。以“最多跑一次改革”为牵引，进一步简化确权登记发证办事流程，提高办事效率。结合数字乡村建设，推进确权登记发证信息与相关业务数据互联互通、共建共享。（四）创新盘活利用方式。鼓励利用闲置农房发展休闲旅游、文化创意、养生养老、农村电商、来料加工等产业，在全省打造一批民宿（农家乐）集中村、乡村旅游目的地、健康养生基地、农村电商中心、艺术创作中心等。对不适宜产业发展的闲置宅基地，鼓励进行复垦或开展全域土地综合整治。（五）扩大抵押贷款规模。总结试点经验，允许更多符合条件的地区推进宅基地使用权和农房财产权抵押贷款工作，稳步扩大贷款规模。鼓励金融机构以宅基地使用权和农房财产权为抵押，向村集体、农民以及其他主体提供更多方式、更加优惠、更加便利的融资、授信和增信服务。（六）引导依法有序流转。坚持依法、自愿前提，引导农民通过转让、赠与、互换或其他合法方式流转宅基地使用权和农房所有权、使用权。引导各地组建公益性质、线上线下融合的宅基地和农房流转平台，提供信息发布、流转交易、交易鉴证、合同备案等服务。探索建立宅基地及农房基准地价体系。（七）探索自愿有偿退出。坚持依法、自愿、有偿、稳慎原则，引导部分已在城镇安家落户和其他有条件的农民自愿有偿退出宅基地使用权。退出的宅基地由村集体经济组织统一回收，优先调剂给本村的无房户或危房户，也可进行复垦或用于村内公共事业建设。
（八）优化服务加强保障。一是加强资金保障。各地政府要安排相应资金，用于闲置宅基地和农房收储及盘活利用的启动、奖励、补助等。探索将闲置宅基地和农房利用项目列入乡村振兴专项债券的优先支持范围。鼓励创新金融产品和服务方式，探索通过政府与社会资本合作（PPP）、设立引导性基金等方式，多渠道筹集闲置宅基地和农房盘活利用资金。二是加强服务保障。各地政府和相关部门要全面深化“最多跑一次”改革，简化闲置宅基地和农房盘活利用办事环节和服务流程。坚持包容审慎监管，进一步放宽市场准入，积极支持利用闲置宅基地和农房发展新产业、新业态、新模式。三是加强组织保障。各地要成立闲置宅基地和农房盘活利用工作协调机构，由农业农村部门牵头，相关部门共同参与，抓好落实、形成合力。
作者系省农办主任、省农业农村厅厅长
盘活利用闲置宅基地和闲置农房，是深化农村土地制度改革的重要内容，是加快农业转移人口市民化的应有之举，是激活农村资产、激发乡村活力的必然要求。近期，我先后赴湖州、绍兴、温州、衢州等地开展专题调研，对深化农村宅基地改革作了一些思考，对进一步盘活利用闲置宅基地及农房提出了一些想法。
一、盘活利用农村闲置宅基地及农房的意义所在
宅基地制度是关乎农民切身利益的重要制度。2015年以来，中央部署在全国部分县市开展农村宅基地“三权分置”改革试点，鼓励探索适度放活宅基地和农房使用权，目的就是要显化农民财产权利，盘活利用“沉睡”资产，增加农民和村集体收入，促进乡村产业发展和全面振兴。
（一）有利于提高土地资源利用效率。当前全国农村居民点空闲和闲置用地面积约3000万亩，因农村人口转变为城镇居民而每年新增农村闲置住房近6亿平方米。现在全国、全省的现状，一面是不断增加的村庄建设用地面积，另一面却是大量的宅基地和农房闲置浪费。开展闲置宅基地及农房的盘活利用，对于提高土地资源利用效率、优化村庄布局、推进美丽乡村建设等都具有重要的现实意义。（二）有利于增加农民和村集体收入。宅基地和农房是农民最重要的财产，也是有待挖掘利用的财富源泉。前期部分地区的试点实践证明，盘活利用能让宅基地用益物权的收益权能和农房的财产权利充分释放，为农民带来可观的收入。对于村集体来说，将收回的闲置宅基地出租或复垦或转为集体建设用地入市，有助于增加村集体经济收入。绍兴市的实践就很有说服力，该市近年来共激活闲置农房10585幢、122万平方米，带动农户就业10040人，村集体和农民财产性收入分别增加6267.4万元、7776.8万元。（三）有利于培育乡村发展新动能。通过盘活利用闲置宅基地和闲置农房，可引进社会资本和创业创新人才，从而推动农村电商、乡村旅游、养生养老、运动健康、文化创意等新产业新业态加快发展。义乌市2015年开展宅基地改革试点以来，利用农村宅基地发展小商品、电子商务、快递等产业，登记注册的市场主体数量从20多万家增加到了43万家，其中电商主体就达到28万家。
二、我省闲置宅基地及农房的现状分析
根据农业农村部2019年上半年入户调查及原省国土资源厅抽样调查，经初步估算，全省农村宅基地995万余宗，面积9.1万公顷；其中闲置宅基地（含闲置农房）53万余宗，面积0.4万公顷，占农村宅基地面积的4.4%，其中已流转的占闲置宅基地总数的32%。
闲置原因主要有以下几个方面：一是外出经商务工。浙江是创业大省、著名侨乡，大量农民常年外出经商务工甚至出国创业，造成房屋闲置。二是城市安家落户。部分创业成功或者工作较为稳定的农民因为事业、家庭或子女教育等因素选择在城市安家落户，农村老家的房子和宅基地基本上常年闲置。三是“一户多宅”。一部分农民因为继承或私下交易等原因客观上形成“一户多宅”，又因居住面积超过实际居住需求而造成闲置。四是建新未拆旧。一些地方没有严格落实建新拆旧要求，及时收回老房和宅基地，造成闲置。五是面积超出实际需求。我省农房建高层的比较多，导致部分楼层闲置。
三、各地盘活利用闲置宅基地及农房的探索实践
（一）开展调查摸底。台州市对全市闲置农房进行调查摸底，目前共有闲置农房21190幢、面积294.5万平方米，其中已流转12303幢、面积111.2万平方米，流转率58.1%；有意向流转的2855幢、面积62.6万平方米，占比20.1%。据绍兴市普查结果，全市现有闲置农房总面积476万平方米，其中农户个人房屋396万平方米，村集体房屋80万平方米。（二）加强政策引导。2018年，绍兴市出台《关于实施“闲置农房激活计划”的指导意见》，计划用3年时间，吸引100亿元社会资本，实施1000个改造项目，激活1万幢闲置农房，下辖县（市、区）也分别出台了一系列鼓励政策文件，并安排了专项资金。柯桥区出台金融支持激活闲置农房实施办法，设计“农房贷”“驿宿贷”等专项金融支持产品，对重点激活项目开展“一对一”上门金融服务。（三）探索多样经营。在盘活利用主体上，一方面坚持以农民和村集体为主体进行自主开发、自主经营，一方面广泛吸引社会资本，采取独资、合资、合作等多种方式，实现多方共赢。在盘活利用范围上，既有局部盘活，也有整村盘活进行统一流转、统一开发。在盘活利用业态上，主要有休闲度假、特色餐饮、健康养生、养老公寓、电商经济、创意工厂、教育科普、民俗展示、文化活动、农民工公寓等。在盘活利用模式上，有直接租赁模式，即由村民与投资主体直接签订租赁协议；有集体统一流转模式，即由村集体统一收租村民闲置房屋，对外引进投资主体开发经营；有集体统一经营模式，即由村集体收租或回购村民闲置房屋，发展产业项目；有股份合作经营模式，即由村集体设立经营公司或合作社，村民将自己闲置房屋作价入股，实行“保底分配+利润分红”；还有政府收储挂牌模式，如松阳、云和等地由政府对农村废弃和闲置房屋进行收储和挂牌出让，发展农（渔）家乐、民宿等新产业。（四）优化政府服务。落实“最多跑一次”改革要求，优化登记发证、交易流转、信息发布、法律、金融等各项服务。柯桥、上虞、永嘉、云和等地将闲置农房使用权交易纳入产权交易平台，提供交易签约、资金结算、出具凭证等服务。绍兴市通过组建农房经营服务站，组织集中宣传推介，为闲置农房盘活利用牵线搭桥，其中上虞“乡路网”、柯桥“乡愁网”、新昌“共享小院”三个公益性专门推介网站已累计推介闲置农房2937宗、77.24万平方米，流转交易1397宗、34.69万平方米。
四、我省盘活利用闲置宅基地及农房的利弊分析
有利条件方面：一是城乡融合度均衡度高。我省农民收入水平高、城乡居民收入差距小
（2018年农村居民人均可支配收入27302元、城乡居民收入比2.036∶1），城乡居民对农房资源双向流动要求迫切，推动闲置宅基地及农房盘活利用条件成熟。二是农民盘活利用意愿高。我省农民思想较为解放、市场意识强，创业创收意愿强烈。根据绍兴市调查数据，大约80%的农民有出租农房的意愿。三是民间资本充沛。我省创业创新氛围好，华人华侨较多，工商资本活跃，各类投资主体对利用农村宅基地及农房发展乡村旅游、文化创意等产业兴趣浓厚。四是工作基础较好。2013年起在全省开展“规范宅基地管理、破解农民建房难”专项行动，已基本解决全省农村无房户、危房户建房需求。确权登记颁证工作稳步推进。五是农村产权流转体系完善。全省累计建成市县农村产权流转交易市场93个，设立乡镇产权服务平台979个，交易内容日趋丰富，服务功能逐步完善。
存在问题方面：一是处置难。闲置宅基地和农房底数不清，特别是历史遗留下来的“一户多宅”如何处置较为困难。二是退出难。受退出意愿、补偿条件、政策保障等多种因素影响，很多已进城安家落户的农民退出闲置宅基地的意愿不强。三是融资难。尤其是一些整村流转、盘活利用的村庄，在前期流转、开发过程中需要大量启动资金。四是经营难。闲置农房盘活利用方式多集中于民宿等产业，业态比较单一，同质化竞争突出，部分地区呈现过度投资、供大于求现象，经营压力和风险较高。五是监管难。既要防范交易环节的权力寻租、集体资产流失等问题，又要加强环境、治安、安全等方面的管理，监管的难度较大。
五、加强闲置宅基地及农房盘活利用的对策建议
深入贯彻党的十八届三中全会和十九大精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持农业农村优先发展，有效盘活闲置宅基地及农房资源，全面激发农村发展潜力活力，切实增强农民群众的获得感、幸福感。
（一）开展宅基地和农房调查。在全省开展农村宅基地和农房现状调查，并结合第三次国土调查成果，摸清宅基地和农房的四至、建筑高度以及权利主体、审批情况等信息，到2020年基本建成省、市、县、乡、村五级联网的宅基地和农房基础数据库，并实现动态更新。（二）推进“一户多宅”整治。坚持“一户一宅”、建新拆旧、面积法定、限额管理、依法依规、分类整治的原则，对农村存在的“一户多宅”开展专项整治。（三）加快确权登记发证。按照省政府部署要求，严格把握政策界限，妥善处理历史遗留问题，规范确权登记发证行为，确保到2020年底基本完成农村宅基地和农房确权登记发证工作。以“最多跑一次改革”为牵引，进一步简化确权登记发证办事流程，提高办事效率。结合数字乡村建设，推进确权登记发证信息与相关业务数据互联互通、共建共享。（四）创新盘活利用方式。鼓励利用闲置农房发展休闲旅游、文化创意、养生养老、农村电商、来料加工等产业，在全省打造一批民宿（农家乐）集中村、乡村旅游目的地、健康养生基地、农村电商中心、艺术创作中心等。对不适宜产业发展的闲置宅基地，鼓励进行复垦或开展全域土地综合整治。（五）扩大抵押贷款规模。总结试点经验，允许更多符合条件的地区推进宅基地使用权和农房财产权抵押贷款工作，稳步扩大贷款规模。鼓励金融机构以宅基地使用权和农房财产权为抵押，向村集体、农民以及其他主体提供更多方式、更加优惠、更加便利的融资、授信和增信服务。（六）引导依法有序流转。坚持依法、自愿前提，引导农民通过转让、赠与、互换或其他合法方式流转宅基地使用权和农房所有权、使用权。引导各地组建公益性质、线上线下融合的宅基地和农房流转平台，提供信息发布、流转交易、交易鉴证、合同备案等服务。探索建立宅基地及农房基准地价体系。（七）探索自愿有偿退出。坚持依法、自愿、有偿、稳慎原则，引导部分已在城镇安家落户和其他有条件的农民自愿有偿退出宅基地使用权。退出的宅基地由村集体经济组织统一回收，优先调剂给本村的无房户或危房户，也可进行复垦或用于村内公共事业建设。
（八）优化服务加强保障。一是加强资金保障。各地政府要安排相应资金，用于闲置宅基地和农房收储及盘活利用的启动、奖励、补助等。探索将闲置宅基地和农房利用项目列入乡村振兴专项债券的优先支持范围。鼓励创新金融产品和服务方式，探索通过政府与社会资本合作（PPP）、设立引导性基金等方式，多渠道筹集闲置宅基地和农房盘活利用资金。二是加强服务保障。各地政府和相关部门要全面深化“最多跑一次”改革，简化闲置宅基地和农房盘活利用办事环节和服务流程。坚持包容审慎监管，进一步放宽市场准入，积极支持利用闲置宅基地和农房发展新产业、新业态、新模式。三是加强组织保障。各地要成立闲置宅基地和农房盘活利用工作协调机构，由农业农村部门牵头，相关部门共同参与，抓好落实、形成合力。
作者系省农办主任、省农业农村厅厅长
