对工商资本参与乡村振兴的调查
□温州市农业农村局课题组
产业兴旺是乡村振兴的核心和基础，工商资本下乡是推动产业兴旺的重要举措。当前，在工商资本下乡过程中，政府需关注哪些问题？如何引导与规范工商资本，使其在实施乡村振兴战略中发挥积极作用？带着这些问题，温州市农业农村局课题组展开了专题调研，并提出相关政策建议。
资本下乡的主要特点
去年，温州市出台了《关于全面实施乡村振兴战略高水平推进农业农村现代化的意见（2018-2022年）》，计划用5年时间，吸引1000亿元工商资本投资现代农业和美丽乡村建设。从调研情况看，目前，温州市资本下乡呈现几个特点。
投资组合多样化。主要包括：一是由工商资本投资成立项目公司，这种方式最普遍，比如：永嘉嘉纳农庄、乐清岭底拾光里田园综合体。二是由工商资本与一个或多个村集体共同投资成立公司，比如：瑞安芳庄乡奇云大漂流项目涉及31个村。三是由工商资本与村民共同投资成立公司，比如：温州雁山生态农业观光园有限公司涉及多个村民。
投资业态丰富化。当前，工商资本围绕“农业+”发展模式，涉足“农业+旅游”“农业+文创”“农业+互联网”等新产业新业态，其中包括建设田园综合体、文化创意街区，发展休闲观光农业、民宿、森林康养业等。
投资主体本土化。农村是熟人社会，目前工商资本下乡主要依赖“熟人”网络，本土投资主体回乡创业成了资本下乡的主要形式，包括本地投资主体和在外温商。
从调研情况来看，资本下乡给农村带来了新的经营理念，促进了村集体、村民增收，推动了农业适度规模经营。但由于资本和农业农村处于初步融合阶段，相关机制、政策还在探索之中，工商资本助力乡村振兴仍存在诸多制约因素。
一是同质化竞争加大了项目的市场风险。目前，休闲农业和乡村旅游业是不少地方推进乡村振兴的主导产业。但多数农村地区缺乏不可替代的旅游资源，项目核心价值普遍不够清晰、定位不够准确，导致同质化竞争，加大了项目运营的市场风险。主要体现为：工商资本没有充分关注村庄的外在特色和内涵价值，特别是没有充分挖掘乡村背后的文化基因，项目的核心价值模糊；工商资本偏好大而全的项目，不甘心做小而精的配套项目。
二是政府资源和政策供给不足加大了项目开发的难度。主要体现为：公共基础设施的投资建设进度滞后于资本投资进度，政府与企业间的行为边界模糊。比如公共配套设施特别是距离村庄“最后一公里”范围内的基础设施，由谁来提供？土地流转涉及的政策处理，由谁来负责？项目的规划运营，由谁作主？这些事情都没有明晰；项目涉及的土地难落实；政府对资本准入的监管制度滞后；政府职能部门间的衔接较弱；缺乏资本与资源长效对接的平台；农村金融供给不足。
三是农户参与度不高。相对于政府和工商资本的“热情”，农民的表现较为“冷淡”。究其原因，一方面是工商资本往往涉及农村土地流转，一些农民认为土地是基本保障，流转土地就等于失去了保障；而一部分农户仍有耕作需要。另一方面是农民组织化程度低，制约了农民参与市场的积极性。还有就是比较收益不明显。
四是农户利益保护机制不够完善。资本下乡会带来一定风险，其中最大的风险可能就是村集体、村民收入增长幅度明显低于工商资本。对此需提高警惕。同时，当资本出现经营失败时，如何保障农民土地流转权益、入股的农地承包权等应给予关注。
资本下乡的政策建议
统筹布局，促进工商资本按需合理投资。政府在制定综合性规划的基础上，应统筹布局，包括产业规划、空间规划等，引导工商资本对项目进行合理定位、有序投资。
推动资源下乡，降低工商资本进入农村的门槛。一是加大对农村公共基础设施的投入。大力度、高标准地建设包括距离村庄“最后一公里”范围内的公共配套设施；加大项目相关道路、农田水利、地力提升、农业污染源治理等方面的投入，特别需要强化项目配套设施用地的指标供给，尽可能降低用地审批难度；促进山区空间布局的优化，推进土地指标落地。二是加大对包括乡镇教育、医疗等在内的农村公共服务的投入，提升公共服务水平，吸引相关要素下乡。
推动政策下乡，促进工商资本健康有序发展。一是建立准入制度。由基层政府严格按照程序，加强对区域的产业规划、项目的环境评估、企业资质的审核等，对“资本下乡”土地用途管制严格执法检查，完善负面清单。二是建立长效的村企对接机制。以乡镇为单位，建立健全乡村资源、项目的信息库，推出相应举措，推动村企对接。同时，积极深化农村产权交易平台建设与信息资源共享。三是深化农村产权制度改革，总结和推广工商资本参与农村产权交易平台建设的经验做法。四是创新农村金融体系。加快推进政府资金整合与统筹，推进农村普惠金融，完善农业政策性保险，引导发展农业商业保险。五是完善人才政策。引导乡贤回乡投资、各类人才向农业农村集聚；从实际出发、从需求出发，组织有针对性的村民培训，提高村民技能。
完善政府服务体系，提升工商资本运营效率。一是明确政府与企业的投资边界，提高设计规划的精细化程度。二是建立政府职能部门间的协调机制，整合各部门的权责清单，提高服务效率。三是加强政策的连续性和稳定性。
完善与丰富乡村自治，助推村企对接。一是引导发挥村集体的桥梁作用。尊重村民意愿，做好与政府、企业、农民的沟通，找准企业与农户的利益汇合点，积极创新具体的方式方法。二是培育乡村自治载体，提升农民的主体性和组织化程度。社会组织是乡村自治的重要载体，要因地制宜推进村级社会组织的建立与完善。如建立村级卫生管理义工队、村级地方文化研究会等，让农民真正成为乡村的主人，提升农民的主体性和建设家园的主动性。同时，各类社会组织也是平衡多元主体利益的桥梁，有助于实现资源的有效整合。
引导建立农户利益保护机制。要防范利益联结过程中可能出现的风险。一是加强契约的执行效力。清晰界定企业和农户的权利、义务，并通过相关监管来加强合同的执行效力，防止外部环境变化导致的单方面违约。二是探索建立风险保障制度。针对农地流转尤其是规模化的土地流转，探索建立土地流转风险保证金制度，完善土地流出农户的社会保障，同时要防范规模化农地流转可能带来的社会风险。
（课题组组长：温州市农业农村局副局长吴周富；成员：徐炯、金瓯、陈军响、徐海舟、林道北）
产业兴旺是乡村振兴的核心和基础，工商资本下乡是推动产业兴旺的重要举措。当前，在工商资本下乡过程中，政府需关注哪些问题？如何引导与规范工商资本，使其在实施乡村振兴战略中发挥积极作用？带着这些问题，温州市农业农村局课题组展开了专题调研，并提出相关政策建议。
资本下乡的主要特点
去年，温州市出台了《关于全面实施乡村振兴战略高水平推进农业农村现代化的意见（2018-2022年）》，计划用5年时间，吸引1000亿元工商资本投资现代农业和美丽乡村建设。从调研情况看，目前，温州市资本下乡呈现几个特点。
投资组合多样化。主要包括：一是由工商资本投资成立项目公司，这种方式最普遍，比如：永嘉嘉纳农庄、乐清岭底拾光里田园综合体。二是由工商资本与一个或多个村集体共同投资成立公司，比如：瑞安芳庄乡奇云大漂流项目涉及31个村。三是由工商资本与村民共同投资成立公司，比如：温州雁山生态农业观光园有限公司涉及多个村民。
投资业态丰富化。当前，工商资本围绕“农业+”发展模式，涉足“农业+旅游”“农业+文创”“农业+互联网”等新产业新业态，其中包括建设田园综合体、文化创意街区，发展休闲观光农业、民宿、森林康养业等。
投资主体本土化。农村是熟人社会，目前工商资本下乡主要依赖“熟人”网络，本土投资主体回乡创业成了资本下乡的主要形式，包括本地投资主体和在外温商。
从调研情况来看，资本下乡给农村带来了新的经营理念，促进了村集体、村民增收，推动了农业适度规模经营。但由于资本和农业农村处于初步融合阶段，相关机制、政策还在探索之中，工商资本助力乡村振兴仍存在诸多制约因素。
一是同质化竞争加大了项目的市场风险。目前，休闲农业和乡村旅游业是不少地方推进乡村振兴的主导产业。但多数农村地区缺乏不可替代的旅游资源，项目核心价值普遍不够清晰、定位不够准确，导致同质化竞争，加大了项目运营的市场风险。主要体现为：工商资本没有充分关注村庄的外在特色和内涵价值，特别是没有充分挖掘乡村背后的文化基因，项目的核心价值模糊；工商资本偏好大而全的项目，不甘心做小而精的配套项目。
二是政府资源和政策供给不足加大了项目开发的难度。主要体现为：公共基础设施的投资建设进度滞后于资本投资进度，政府与企业间的行为边界模糊。比如公共配套设施特别是距离村庄“最后一公里”范围内的基础设施，由谁来提供？土地流转涉及的政策处理，由谁来负责？项目的规划运营，由谁作主？这些事情都没有明晰；项目涉及的土地难落实；政府对资本准入的监管制度滞后；政府职能部门间的衔接较弱；缺乏资本与资源长效对接的平台；农村金融供给不足。
三是农户参与度不高。相对于政府和工商资本的“热情”，农民的表现较为“冷淡”。究其原因，一方面是工商资本往往涉及农村土地流转，一些农民认为土地是基本保障，流转土地就等于失去了保障；而一部分农户仍有耕作需要。另一方面是农民组织化程度低，制约了农民参与市场的积极性。还有就是比较收益不明显。
四是农户利益保护机制不够完善。资本下乡会带来一定风险，其中最大的风险可能就是村集体、村民收入增长幅度明显低于工商资本。对此需提高警惕。同时，当资本出现经营失败时，如何保障农民土地流转权益、入股的农地承包权等应给予关注。
资本下乡的政策建议
统筹布局，促进工商资本按需合理投资。政府在制定综合性规划的基础上，应统筹布局，包括产业规划、空间规划等，引导工商资本对项目进行合理定位、有序投资。
推动资源下乡，降低工商资本进入农村的门槛。一是加大对农村公共基础设施的投入。大力度、高标准地建设包括距离村庄“最后一公里”范围内的公共配套设施；加大项目相关道路、农田水利、地力提升、农业污染源治理等方面的投入，特别需要强化项目配套设施用地的指标供给，尽可能降低用地审批难度；促进山区空间布局的优化，推进土地指标落地。二是加大对包括乡镇教育、医疗等在内的农村公共服务的投入，提升公共服务水平，吸引相关要素下乡。
推动政策下乡，促进工商资本健康有序发展。一是建立准入制度。由基层政府严格按照程序，加强对区域的产业规划、项目的环境评估、企业资质的审核等，对“资本下乡”土地用途管制严格执法检查，完善负面清单。二是建立长效的村企对接机制。以乡镇为单位，建立健全乡村资源、项目的信息库，推出相应举措，推动村企对接。同时，积极深化农村产权交易平台建设与信息资源共享。三是深化农村产权制度改革，总结和推广工商资本参与农村产权交易平台建设的经验做法。四是创新农村金融体系。加快推进政府资金整合与统筹，推进农村普惠金融，完善农业政策性保险，引导发展农业商业保险。五是完善人才政策。引导乡贤回乡投资、各类人才向农业农村集聚；从实际出发、从需求出发，组织有针对性的村民培训，提高村民技能。
完善政府服务体系，提升工商资本运营效率。一是明确政府与企业的投资边界，提高设计规划的精细化程度。二是建立政府职能部门间的协调机制，整合各部门的权责清单，提高服务效率。三是加强政策的连续性和稳定性。
完善与丰富乡村自治，助推村企对接。一是引导发挥村集体的桥梁作用。尊重村民意愿，做好与政府、企业、农民的沟通，找准企业与农户的利益汇合点，积极创新具体的方式方法。二是培育乡村自治载体，提升农民的主体性和组织化程度。社会组织是乡村自治的重要载体，要因地制宜推进村级社会组织的建立与完善。如建立村级卫生管理义工队、村级地方文化研究会等，让农民真正成为乡村的主人，提升农民的主体性和建设家园的主动性。同时，各类社会组织也是平衡多元主体利益的桥梁，有助于实现资源的有效整合。
引导建立农户利益保护机制。要防范利益联结过程中可能出现的风险。一是加强契约的执行效力。清晰界定企业和农户的权利、义务，并通过相关监管来加强合同的执行效力，防止外部环境变化导致的单方面违约。二是探索建立风险保障制度。针对农地流转尤其是规模化的土地流转，探索建立土地流转风险保证金制度，完善土地流出农户的社会保障，同时要防范规模化农地流转可能带来的社会风险。
（课题组组长：温州市农业农村局副局长吴周富；成员：徐炯、金瓯、陈军响、徐海舟、林道北）
