农民合作社的发展方向
□张红宇
农民合作社是构建现代农业经营体系的桥梁和纽带，是建设现代农业、增加农民收入的重要力量。把握农民合作社发展现状、任务和方向，更好调整政府行为，对于走中国特色农民合作社发展道路，为“四化”同步、全面小康提供有力组织支撑和主体支撑，具有重要意义。
现代农业发展要求充分发挥合作社作用
发展现代农业，不仅需要现代化的物质装备和科学技术，还需要与之相适应的生产经营主体和组织方式。这就需要合作社充分发挥载体和纽带作用，组织带领广大农民群众，共同树立发展新理念，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。
当今，我国现代农业发展虽然取得了积极进展，但还存在农业竞争力弱、农民增收面临严峻挑战、农业可持续发展基础不牢等困境。破解这些困境，有两条路径：一是发展多种形式适度规模经营。通过土地流转、土地入股、土地托管、代耕代种、联耕联种、合作社统一经营等多种形式，实现土地的规模化；积极发展农业生产性服务业，在产前、产中、产后各环节提供统一服务，促进服务的规模化；大力发展订单农业、会员制农业，通过龙头企业和合作社的统一标准和技术规范要求，实现组织的规模化。二是培育多元化新型农业经营主体。既发展专业大户、家庭农场，也壮大农民合作社、产业化龙头企业，还要培育社会化服务组织和新农民。特别是农民合作社，集生产主体和服务主体于一身，融普通农户和新型主体于一体，具有联系农民、服务自我的独特功能，是现代农业经营体系中的纽带和桥梁。发展合作社，是提高农业组织化程度、改变小规模分散经营的根本性举措。
然而，我国的农民合作社作用仍有待充分发挥。当前，我国农民合作社进入快速发展阶段。截至今年7月底，全国有合作社169万家，平均每个行政村有近3家，入社农户占全国农户总数的42.8%，平均每个合作社有61户农户。但合作社总体仍处于发展的初期阶段，覆盖范围还不够大，功能作用还没有充分发挥。一是数量增长快但质量不高。规模小实力弱，对现代农业的引领作用尚未凸显，对农业供给侧结构性改革、一二三产业融合发展的促进作用尚未显现。二是能促农增收但力度不大。从事流通加工、发展二三产业的合作社还是少数，总体处于产业链价值底端，助农增收效果有限。一些合作社由企业领办，与成员之间仍是单纯的契约关系，没能让农民分享农产品加工、流通环节收益。三是有基本制度但规范不够。有的合作社处于休眠状态，甚至是“空壳社”、“挂牌社”，合作社不像合作社。
农民合作社的发展方向
合作社在定位上，要与我国农业现代化发展阶段和战略相吻合，与我国大国农业地位相协调，走出一条有中国特色的农民合作社发展道路。
从国际现代农业发展看，发达国家的农业一定是发达的。这不仅仅表现在农业资源禀赋丰裕的北美国家，在现有农业资源禀赋相对稀缺的欧洲，农业同样表现出强势产业的特征。从我国现代农业发展看，必须塑造我国农业强势产业特征，跟上工业化、城镇化和信息化的节奏，实现“四化”同步发展。为此，需要走出一条体现合作社原则、符合我国农业农民农村实际、有利于提高农业组织化程度、集成各方面资源要素的中国特色农民合作社发展道路，为我国强势农业作出贡献。
国际农民合作社有三大发展趋势。一是规模化。合作社做大做强主要依靠市场力量，通过不断兼并重组实现。瑞典农业及林业合作社由19世纪初的3000多家集中到40家，丹麦奶业、生猪和粮食合作社由1903年的1073家减少到20家。两国合作社生产的初级农产品及食品在本国市场的占有率达到80%以上，其中牛奶及其制品等接近100%，集中化趋势明显。二是企业化。随着成员数量不断增多、涉及范围不断扩大，合作社逐步成为大型、综合农业企业集团。对内是合作社，对外企业化。在坚持合作社办社原则的同时，聘请职业经营人，实行企业化管理。瑞典兰特曼合作社现有成员2.9万、雇员1.05万人，2015年销售额约46亿美元，经营范围包括农业、机械、食品、生物能源和房地产五大领域，农业生产利润100%返还给成员，加工领域利润40%返还给成员。三是国际化。有的合作社成员目前已超越本国国境。丹麦阿拉合作社现有1.3万个成员，来自7个国家，外国成员比丹麦成员还多。合作社在全球农业竞争中作用凸现，是强势农业的主体和组织支撑。
我国农民合作社应明确三大发展目标。一是聚焦于推进农业供给侧结构性改革。在确保农产品产能基础上，着眼于品牌化、高端化农产品生产，延伸产业链条，增加农产品有效供给，满足城乡居民对农产品不断增长的数量需求、安全需求和品质需求。二是聚焦于增加农民收入。把增加入社农民收入作为重要目标，组织带动成员统一购买生产资料、统一发展标准化规模化专业化生产、统一销售产品，实现节本增效；按照合作社原则返还盈余，让成员分享农业产业增值收益；发挥合作社益贫性功能，带动更多农民特别是贫困人口增收，加快全面小康进程。三是聚焦于合作社自身做大做强。致力于成为最重要的新型农业经营主体，代表现代农业发展方向，合作社需要多途径扩大经营规模，广泛运用先进适用科学技术，吸引各方面资金投入，进一步开展联合合作，不断提高经济实力。合作社的联合发展是一个基本走向。总趋势是抑制单纯数量增长，提升个体合作社的规模化水平，发展联合社，提升竞争力。
促进农民合作社发展的政策选择
从合作社自身看，既应与时俱进，又恪守底线，在发展中坚持创新、融合、共享、规范，始终“像个合作社”。
一是创新发展。这是合作社持续发展的动力。创新组建形式，引导普通农户、新型农业经营主体、各类农业社会化服务组织、与农业相关的企事业单位、城镇居民等领办或加入合作社；鼓励以货币、农机具、土地经营权、劳动力、知识产权等多种形式出资入股，发展主体多元、形式多样的合作社。创新运行机制，在“生产在家、服务在社”基础上，开展多种形式的统一经营和服务，提高标准化规模化水平；鼓励合作社引进职业经理人和专业经营管理团队，提升经营管理效率，由“民办、民管、民受益”转变为“民办、民控、民受益”。创新分配方式，在农民专业合作社法框架下，合理体现交易量、资金、资源、技术、管理、品牌等各类要素价值，结合实际制定盈余分配方案，允许合作社在收益分配前对要素贡献作出奖励；引导合作社将通过高于市场价收购等方式提前返还给成员的盈余计入最终盈余分配。创新产业业态，鼓励合作社发展工厂化农业、会员制农业、订制农业，社区直销、网络销售、观光休闲、农业体验、认租认养、定时配送、阳台农业等新产业新业态，积极顺应“互联网+”深入推进趋势，发展三次产业融合，拓宽发展空间。
二是融合发展。这是合作社持续发展的要求。加强业务合作，鼓励合作社在生产资料供应、技术推广示范、机械设备运用、产品加工销售等环节，与传统农户、其他新型农业经营主体、农业社会化服务主体一起发挥各自优势，加强协作和对接，共同构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系。推进主体融合，引导合作社与其他合作社和经营主体开展长期稳定合作，相互领办、参股，发展各种类型的合作社联合社、产业联盟、产业联合体，形成“你中有我、我中有你、深度融合”的完整产业链条和生产经营格局。
三是共享发展。这是合作社持续发展的基础。合作生产是分享过程，利益分配是共享过程。要拓宽盈利渠道，鼓励合作社扩大经营规模，推进节本增效，发展育种育苗、农资配送、农机服务、疫病防控、加工仓储、物流配送、产品销售、休闲观光，通过横向一体化和纵向一体化增加收益，向产业链延伸拓展和新价值创造要效益。收益要由成员共享，引导合作社吸引成员出资，明晰产权关系；鼓励合作社在成员自愿基础上，吸引外部投资者入股；指导合作社处理好积累与分配的关系，依据法律章程开展盈余分配，提取公积金、公益金，向成员返还利润，保障成员从合作社获益。要体现溢出效应，鼓励合作社在产业业态选择、新品种新技术推广、生产标准运用、销售渠道建设、品牌打造等方面为成员提供服务，并对非成员农户和其他经营主体发挥示范带动作用；引导合作社在脱贫攻坚、农村发展中发挥自身优势，通过发展产业、托管代养、提供就业、扶贫资金入股分红、公益事业建设等途径，促进贫困人口脱贫、农村和谐繁荣。
四是规范发展。这是合作社持续发展的保障。完善章程制度，促进合作社按照法律法规要求，结合自身实际制定完善章程并切实执行；健全财务制度，鼓励合作社通过代理记账等方式，规范财务账目。实行民主管理，指导合作社处理好经营管理决策和保障成员民主权力的关系，重大事项民主决策，向成员公开；鼓励合作社完善内部监督机制，发挥成员监督作用。强化示范引导，推进示范社建设，带动合作社规范运行。督促指导合作社按时完成年度报告，提高资信能力。组织各地挖掘有代表性的合作社典型，提炼形成可复制可推广的经验，加强宣传推介，将“盆景”变“风景”。
从政府行为导向看，既要为合作社发展创造宽松外部环境，也要着力提高合作社在市场竞争中的独立性。一是完善和落实支持政策。在项目承担、农业补贴、金融保险、用地用电等方面完善支持措施。加大符合条件的农民合作社承担涉农项目力度，扩大财政项目形成资产转交合作社持有管护规模。农业补贴向合作社聚焦和倾斜。指导各地探索设立发展基金、建立风险补偿基金、发放信用贷款、开展互助联保、实施贷款贴息等方面的做法，缓解合作社融资难融资贵问题。允许合作社开展互助保险。深入开展合作社带头人、普通成员和辅导员培训，引导大中专毕业生、新型职业农民等领办合作社或到合作社工作。在税务登记申报系统中强化合作社财务会计制度使用，落实设施农业用地、农业用电用水等政策。二是加强合作社法律法规建设。广泛深入开展调研，听取合作社带头人和普通成员诉求，积极推动农民专业合作社法修改完善。加强地方立法工作，形成保障合作社发展的法律法规体系，为合作社发展构建良好的法治环境。
作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长
农民合作社是构建现代农业经营体系的桥梁和纽带，是建设现代农业、增加农民收入的重要力量。把握农民合作社发展现状、任务和方向，更好调整政府行为，对于走中国特色农民合作社发展道路，为“四化”同步、全面小康提供有力组织支撑和主体支撑，具有重要意义。
现代农业发展要求充分发挥合作社作用
发展现代农业，不仅需要现代化的物质装备和科学技术，还需要与之相适应的生产经营主体和组织方式。这就需要合作社充分发挥载体和纽带作用，组织带领广大农民群众，共同树立发展新理念，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。
当今，我国现代农业发展虽然取得了积极进展，但还存在农业竞争力弱、农民增收面临严峻挑战、农业可持续发展基础不牢等困境。破解这些困境，有两条路径：一是发展多种形式适度规模经营。通过土地流转、土地入股、土地托管、代耕代种、联耕联种、合作社统一经营等多种形式，实现土地的规模化；积极发展农业生产性服务业，在产前、产中、产后各环节提供统一服务，促进服务的规模化；大力发展订单农业、会员制农业，通过龙头企业和合作社的统一标准和技术规范要求，实现组织的规模化。二是培育多元化新型农业经营主体。既发展专业大户、家庭农场，也壮大农民合作社、产业化龙头企业，还要培育社会化服务组织和新农民。特别是农民合作社，集生产主体和服务主体于一身，融普通农户和新型主体于一体，具有联系农民、服务自我的独特功能，是现代农业经营体系中的纽带和桥梁。发展合作社，是提高农业组织化程度、改变小规模分散经营的根本性举措。
然而，我国的农民合作社作用仍有待充分发挥。当前，我国农民合作社进入快速发展阶段。截至今年7月底，全国有合作社169万家，平均每个行政村有近3家，入社农户占全国农户总数的42.8%，平均每个合作社有61户农户。但合作社总体仍处于发展的初期阶段，覆盖范围还不够大，功能作用还没有充分发挥。一是数量增长快但质量不高。规模小实力弱，对现代农业的引领作用尚未凸显，对农业供给侧结构性改革、一二三产业融合发展的促进作用尚未显现。二是能促农增收但力度不大。从事流通加工、发展二三产业的合作社还是少数，总体处于产业链价值底端，助农增收效果有限。一些合作社由企业领办，与成员之间仍是单纯的契约关系，没能让农民分享农产品加工、流通环节收益。三是有基本制度但规范不够。有的合作社处于休眠状态，甚至是“空壳社”、“挂牌社”，合作社不像合作社。
农民合作社的发展方向
合作社在定位上，要与我国农业现代化发展阶段和战略相吻合，与我国大国农业地位相协调，走出一条有中国特色的农民合作社发展道路。
从国际现代农业发展看，发达国家的农业一定是发达的。这不仅仅表现在农业资源禀赋丰裕的北美国家，在现有农业资源禀赋相对稀缺的欧洲，农业同样表现出强势产业的特征。从我国现代农业发展看，必须塑造我国农业强势产业特征，跟上工业化、城镇化和信息化的节奏，实现“四化”同步发展。为此，需要走出一条体现合作社原则、符合我国农业农民农村实际、有利于提高农业组织化程度、集成各方面资源要素的中国特色农民合作社发展道路，为我国强势农业作出贡献。
国际农民合作社有三大发展趋势。一是规模化。合作社做大做强主要依靠市场力量，通过不断兼并重组实现。瑞典农业及林业合作社由19世纪初的3000多家集中到40家，丹麦奶业、生猪和粮食合作社由1903年的1073家减少到20家。两国合作社生产的初级农产品及食品在本国市场的占有率达到80%以上，其中牛奶及其制品等接近100%，集中化趋势明显。二是企业化。随着成员数量不断增多、涉及范围不断扩大，合作社逐步成为大型、综合农业企业集团。对内是合作社，对外企业化。在坚持合作社办社原则的同时，聘请职业经营人，实行企业化管理。瑞典兰特曼合作社现有成员2.9万、雇员1.05万人，2015年销售额约46亿美元，经营范围包括农业、机械、食品、生物能源和房地产五大领域，农业生产利润100%返还给成员，加工领域利润40%返还给成员。三是国际化。有的合作社成员目前已超越本国国境。丹麦阿拉合作社现有1.3万个成员，来自7个国家，外国成员比丹麦成员还多。合作社在全球农业竞争中作用凸现，是强势农业的主体和组织支撑。
我国农民合作社应明确三大发展目标。一是聚焦于推进农业供给侧结构性改革。在确保农产品产能基础上，着眼于品牌化、高端化农产品生产，延伸产业链条，增加农产品有效供给，满足城乡居民对农产品不断增长的数量需求、安全需求和品质需求。二是聚焦于增加农民收入。把增加入社农民收入作为重要目标，组织带动成员统一购买生产资料、统一发展标准化规模化专业化生产、统一销售产品，实现节本增效；按照合作社原则返还盈余，让成员分享农业产业增值收益；发挥合作社益贫性功能，带动更多农民特别是贫困人口增收，加快全面小康进程。三是聚焦于合作社自身做大做强。致力于成为最重要的新型农业经营主体，代表现代农业发展方向，合作社需要多途径扩大经营规模，广泛运用先进适用科学技术，吸引各方面资金投入，进一步开展联合合作，不断提高经济实力。合作社的联合发展是一个基本走向。总趋势是抑制单纯数量增长，提升个体合作社的规模化水平，发展联合社，提升竞争力。
促进农民合作社发展的政策选择
从合作社自身看，既应与时俱进，又恪守底线，在发展中坚持创新、融合、共享、规范，始终“像个合作社”。
一是创新发展。这是合作社持续发展的动力。创新组建形式，引导普通农户、新型农业经营主体、各类农业社会化服务组织、与农业相关的企事业单位、城镇居民等领办或加入合作社；鼓励以货币、农机具、土地经营权、劳动力、知识产权等多种形式出资入股，发展主体多元、形式多样的合作社。创新运行机制，在“生产在家、服务在社”基础上，开展多种形式的统一经营和服务，提高标准化规模化水平；鼓励合作社引进职业经理人和专业经营管理团队，提升经营管理效率，由“民办、民管、民受益”转变为“民办、民控、民受益”。创新分配方式，在农民专业合作社法框架下，合理体现交易量、资金、资源、技术、管理、品牌等各类要素价值，结合实际制定盈余分配方案，允许合作社在收益分配前对要素贡献作出奖励；引导合作社将通过高于市场价收购等方式提前返还给成员的盈余计入最终盈余分配。创新产业业态，鼓励合作社发展工厂化农业、会员制农业、订制农业，社区直销、网络销售、观光休闲、农业体验、认租认养、定时配送、阳台农业等新产业新业态，积极顺应“互联网+”深入推进趋势，发展三次产业融合，拓宽发展空间。
二是融合发展。这是合作社持续发展的要求。加强业务合作，鼓励合作社在生产资料供应、技术推广示范、机械设备运用、产品加工销售等环节，与传统农户、其他新型农业经营主体、农业社会化服务主体一起发挥各自优势，加强协作和对接，共同构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系。推进主体融合，引导合作社与其他合作社和经营主体开展长期稳定合作，相互领办、参股，发展各种类型的合作社联合社、产业联盟、产业联合体，形成“你中有我、我中有你、深度融合”的完整产业链条和生产经营格局。
三是共享发展。这是合作社持续发展的基础。合作生产是分享过程，利益分配是共享过程。要拓宽盈利渠道，鼓励合作社扩大经营规模，推进节本增效，发展育种育苗、农资配送、农机服务、疫病防控、加工仓储、物流配送、产品销售、休闲观光，通过横向一体化和纵向一体化增加收益，向产业链延伸拓展和新价值创造要效益。收益要由成员共享，引导合作社吸引成员出资，明晰产权关系；鼓励合作社在成员自愿基础上，吸引外部投资者入股；指导合作社处理好积累与分配的关系，依据法律章程开展盈余分配，提取公积金、公益金，向成员返还利润，保障成员从合作社获益。要体现溢出效应，鼓励合作社在产业业态选择、新品种新技术推广、生产标准运用、销售渠道建设、品牌打造等方面为成员提供服务，并对非成员农户和其他经营主体发挥示范带动作用；引导合作社在脱贫攻坚、农村发展中发挥自身优势，通过发展产业、托管代养、提供就业、扶贫资金入股分红、公益事业建设等途径，促进贫困人口脱贫、农村和谐繁荣。
四是规范发展。这是合作社持续发展的保障。完善章程制度，促进合作社按照法律法规要求，结合自身实际制定完善章程并切实执行；健全财务制度，鼓励合作社通过代理记账等方式，规范财务账目。实行民主管理，指导合作社处理好经营管理决策和保障成员民主权力的关系，重大事项民主决策，向成员公开；鼓励合作社完善内部监督机制，发挥成员监督作用。强化示范引导，推进示范社建设，带动合作社规范运行。督促指导合作社按时完成年度报告，提高资信能力。组织各地挖掘有代表性的合作社典型，提炼形成可复制可推广的经验，加强宣传推介，将“盆景”变“风景”。
从政府行为导向看，既要为合作社发展创造宽松外部环境，也要着力提高合作社在市场竞争中的独立性。一是完善和落实支持政策。在项目承担、农业补贴、金融保险、用地用电等方面完善支持措施。加大符合条件的农民合作社承担涉农项目力度，扩大财政项目形成资产转交合作社持有管护规模。农业补贴向合作社聚焦和倾斜。指导各地探索设立发展基金、建立风险补偿基金、发放信用贷款、开展互助联保、实施贷款贴息等方面的做法，缓解合作社融资难融资贵问题。允许合作社开展互助保险。深入开展合作社带头人、普通成员和辅导员培训，引导大中专毕业生、新型职业农民等领办合作社或到合作社工作。在税务登记申报系统中强化合作社财务会计制度使用，落实设施农业用地、农业用电用水等政策。二是加强合作社法律法规建设。广泛深入开展调研，听取合作社带头人和普通成员诉求，积极推动农民专业合作社法修改完善。加强地方立法工作，形成保障合作社发展的法律法规体系，为合作社发展构建良好的法治环境。
作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长
