多形式开展农业适度规模经营的实践与探索
□谢小荣
2015年11月初，中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》中明确指出：“发展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路。”而在温州，土地流转和规模经营起步早、发展快、探索超前，对我国农村经营制度的改革和现代农业发展起到了试验示范作用。
温州农业适度规模经营的主要模式
土地流转集中的规模经营。主要实现途径有四个：一是自主流转。这是规模流转的主要形式。据统计，2014年，温州市66.85%的流转土地转入专业大户和家庭农场，家庭农场（大户）经营是当前温州农业生产规模经营的主要方式。二是整村流转。目前，温州市有265个村实现了整村流转，较为典型的有苍南县观美的驮湖村、乐清市清江的北塘村、泰顺县三魁的薛内村。三是委托流转。自温州农村产权交易平台建立起至2015年10月，全市涉及农村土地承包经营权流转813宗，面积11.89万亩，金额2.6亿元。四是土地入股。目前，温州市有以土地入股的股份合作组织181家，入股农户4.6万户，入股面积4.1万亩。
专业合作联合的规模经营。
在传统农民专业合作社“生产在家、服务在社”模式基础上，通过组建联合社或者兼并重组形式，提高合作社整合发展能力，成员之间建立相对紧密的合作关系。如文成双凤兔业公司、泰顺四贤茶业公司、温州展宏畜牧公司都有紧密型的合作社配套带动。据统计，2014年温州市23.9%的流转土地转入合作社。尤其是通过全面深化“三位一体”模式，全市创建发展了126家示范性“三位一体”合作经济组织。
集中统一服务的规模经营。
这是依托农业服务组织，在农业生产过程的某个或某些环节进行统一服务，实现规模经营的方式。一种是对技术密集型的环节提供专业化服务，确保劳动力转移后不因家庭留守劳动力农业生产技能下降而降低土地产出。如水稻病虫的统防统治服务。另一种是对劳动力密集型环节提供机械化服务，确保劳动力转移后家庭留守劳动力不因体力限制而降低土地产出。目前，市县两级均已建立了农技推广服务中心，并在114个乡镇（涉农街道）组建“农合联”（农业公共服务中心），初步形成了以公益性服务机构为主导，以农业科技教育培训机构、农业科研机构、农村中介组织、专业合作组织及其他农业企业为补充的多元化服务体系。
要素集约型的规模经营。这是指运用现代科学技术和现代工业来装备农业，利用现代化管理手段来管理农业，其着力点是质量农业、精确农业与设施农业。从温州的实践看，集约型现代化农业的组织形式主要是公司制运作。近十几年来，温州大力实施农业“强龙工程”，把培育壮大农业龙头企业作为推进农业产业化经营、全面提高农业整体效益的重要措施来抓。2015年，温州市级以上农业龙头企业总资产148.57亿元，年产值175.94亿元，年销售额250.81亿元，连接基地204.2万亩，带动农户54.7万户。
此外，产业规划布局的区域规模化也是农业规模经营的有效形式。如洞头的海水养殖、泰顺的茶叶生产、乐清的石斛种植、苍南的四季柚和瓯海丽岙花卉的生产等。
推进农业适度规模经营需解决的几个问题
对规模经营的认识偏差问题。
一是片面追求扩大规模，不讲适度。几年来，我省对经营主体的政策扶持导向中规模激励的定量要求趋大，在一定程度上造成经营主体为获取财政支持而一味求大，忽视了规模经营风险，同时也不可避免地存在为申请扶持补贴而拼规模的现象。事实上，规模大不等于效益高。如瑞安市源田家庭农场经营2900亩土地，2013年利润62万元，亩利润仅213.79元。二是对合作联合和统一服务的规模经营认识不足，发展滞后。为了争取补助，一些农户宁愿自己成立合作社也不愿加入其他社。
土地流转的规范质量有待提升。目前，温州市50亩以上实行规模经营的耕地仅占土地流转总面积的37.6%。同时，受制于土地流转机制的不健全，经营主体的经营稳定性较差，主要表现为流转合同签订率低；土地流转周期短，八成以上土地的流转期限在5年以下；一些流转协议条款不规范，内容简单，流转双方的权利得不到有效保障；农村土地流转市场尚未健全，土地流转信息不对称。
要素保障配置机制不够优化。
一是资金信贷融资渠道较窄，贷款难问题普遍，政策性保险、贷款贴息等普惠政策覆盖面不广。二是农业设施用地落实难，规模经营主体发展空间受限。三是农田排灌渠道等基础设施建设滞后，管护责任落实不到位。四是规模经营人才不足，绝大多数的专业大户户主文化水平不高，缺乏对进一步发展的驾驭能力。
支持保护农业适度规模经营的政策有待完善。相关法律法规不够健全，农业规模经营的基础不稳，主体地位没有真正确立；农业适度规模经营的扶持政策较为零碎、系统性不够，力度还不够大，顶层设计协调性不强；利益调适问题还没有得到合理解决，包括土地流转双方的利益，土地入股的经营主体之间的利益分配问题等。
促进多种形式规模经营健康发展的建议
一、坚持底线原则，总结推广成功经验。一是制度底线，即坚持家庭承包经营不动摇，推进农村家庭承包土地的“三权分离”，以放活土地经营权来释放制度活力。二是生产力底线，即新型农业经营主体经营农业时土地产出率、经济效益不能低于普通农户，这是由人多地少的资源禀赋客观条件所决定的。结合温州实践，推进多种形式农业适度规模经营的关键是坚持依法自愿有偿，保障农户土地基本权益；坚持尊重农民意愿和选择，充分调动主体经营积极性；坚持政府引导，市场运作；坚持因地制宜，分类指导。
二、引导农地规范流转，破解土地流转中的难题。一要夯实土地流转的基础。通过农村土地承包经营权确权登记颁证，明确农村土地承包经营权的物权性质，解决承包地四至不清、面积不准、空间不明、登记簿不全等问题。二要探索土地流转的多种途径。支持农户将土地经营权委托村集体经济组织流转，实行整村连片流转。引导农户将土地流转给新型经营主体，探索以土地入股等方式发展股份合作，形成利益共同体。三要完善土地流转交易体系和平台。依托各县（市、区）初步建立的农村产权交易体系，设立土地流转信息平台和土地流转服务中心，构建市、县、乡、村四级土地流转信息网络，让农村土地在更大范围、更高平台、更充分竞争的条件下实现市场化流转。四要在新型农业经营主体中试点规模流转增信计划。对依法签订《农村土地流转使用合同、取得《农村土地流转经营权证》的规模经营户，实行以农村土地流转经营权证为依托的授信扶持机制，由农业政策性担保机构提供土地承包经营权融资担保。
三、着力培育农业新型经营主体，提升社会化服务水平。一是大力培育新型农民。重点培养种养大户、农机手、农民合作社、农产品经纪人等农业经营主体，建立适应现代农业规模经营发展需要的实用人才队伍。二是完善利益联结机制。建立健全“龙头企业+农户”、“龙头企业+合作社（协会、集体经济组织）+农户”的利益联结机制，引导农业龙头企业采取订单、股份分红、利润返还等方式，与农民合作社、专业大户、家庭农场、散户建立紧密利益联结机制。完善推广“家庭农场（合作社）+农业龙头企业”模式，探索实践“家庭农场+合作社+销售点（消费点）”模式，探索创新“家庭农场+合作社+参股农业龙头企业”模式。三是创新农业服务机制。鼓励搭建区域性农业社会化服务综合平台，积极推广全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。以县为单位深入开展示范县创建活动，开展政府购买农业公益性服务试点，建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。
四、加大政策扶持，破解规模经营主体的“融资难”问题。一要优化财政税收奖补政策，重点支持发展粮食规模化生产。推动农业主体增加资本投入，加强和更新物质技术装备，扩大再生产。加大对农业服务组织税收减免力度。二要执行好农业设施用地政策。在年度国有建设用地指标中应单列一定比例专门用于农业仓储、机耕、烘干、加工和农业服务业等用地需要，并按规定减免相关税费。三要创新金融产品和服务，加大信贷支持力度。引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷支持机制，积极稳妥开展赋予土地经营权抵押贷款和担保权能试点，积极探索建立种粮农民互保合作信贷制度。建立配套的抵押担保登记办法、评估办法和抵押担保资产处置机制，促进土地承包经营权权能显化。加快推进宅基地和农房的确权发证，推进农房抵押贷款的开展。四要积极推进生产、供销、信用“三位一体”农村合作组织建设。此外，还应积极鼓励工商资本进入农业领域，在不损害各种经营主体利益、不危及国家粮食安全的前提下，引导工商资本发展高效生态农业。
作者系温州市委农办副主任、市农业局副局长
2015年11月初，中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》中明确指出：“发展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路。”而在温州，土地流转和规模经营起步早、发展快、探索超前，对我国农村经营制度的改革和现代农业发展起到了试验示范作用。
温州农业适度规模经营的主要模式
土地流转集中的规模经营。主要实现途径有四个：一是自主流转。这是规模流转的主要形式。据统计，2014年，温州市66.85%的流转土地转入专业大户和家庭农场，家庭农场（大户）经营是当前温州农业生产规模经营的主要方式。二是整村流转。目前，温州市有265个村实现了整村流转，较为典型的有苍南县观美的驮湖村、乐清市清江的北塘村、泰顺县三魁的薛内村。三是委托流转。自温州农村产权交易平台建立起至2015年10月，全市涉及农村土地承包经营权流转813宗，面积11.89万亩，金额2.6亿元。四是土地入股。目前，温州市有以土地入股的股份合作组织181家，入股农户4.6万户，入股面积4.1万亩。
专业合作联合的规模经营。
在传统农民专业合作社“生产在家、服务在社”模式基础上，通过组建联合社或者兼并重组形式，提高合作社整合发展能力，成员之间建立相对紧密的合作关系。如文成双凤兔业公司、泰顺四贤茶业公司、温州展宏畜牧公司都有紧密型的合作社配套带动。据统计，2014年温州市23.9%的流转土地转入合作社。尤其是通过全面深化“三位一体”模式，全市创建发展了126家示范性“三位一体”合作经济组织。
集中统一服务的规模经营。
这是依托农业服务组织，在农业生产过程的某个或某些环节进行统一服务，实现规模经营的方式。一种是对技术密集型的环节提供专业化服务，确保劳动力转移后不因家庭留守劳动力农业生产技能下降而降低土地产出。如水稻病虫的统防统治服务。另一种是对劳动力密集型环节提供机械化服务，确保劳动力转移后家庭留守劳动力不因体力限制而降低土地产出。目前，市县两级均已建立了农技推广服务中心，并在114个乡镇（涉农街道）组建“农合联”（农业公共服务中心），初步形成了以公益性服务机构为主导，以农业科技教育培训机构、农业科研机构、农村中介组织、专业合作组织及其他农业企业为补充的多元化服务体系。
要素集约型的规模经营。这是指运用现代科学技术和现代工业来装备农业，利用现代化管理手段来管理农业，其着力点是质量农业、精确农业与设施农业。从温州的实践看，集约型现代化农业的组织形式主要是公司制运作。近十几年来，温州大力实施农业“强龙工程”，把培育壮大农业龙头企业作为推进农业产业化经营、全面提高农业整体效益的重要措施来抓。2015年，温州市级以上农业龙头企业总资产148.57亿元，年产值175.94亿元，年销售额250.81亿元，连接基地204.2万亩，带动农户54.7万户。
此外，产业规划布局的区域规模化也是农业规模经营的有效形式。如洞头的海水养殖、泰顺的茶叶生产、乐清的石斛种植、苍南的四季柚和瓯海丽岙花卉的生产等。
推进农业适度规模经营需解决的几个问题
对规模经营的认识偏差问题。
一是片面追求扩大规模，不讲适度。几年来，我省对经营主体的政策扶持导向中规模激励的定量要求趋大，在一定程度上造成经营主体为获取财政支持而一味求大，忽视了规模经营风险，同时也不可避免地存在为申请扶持补贴而拼规模的现象。事实上，规模大不等于效益高。如瑞安市源田家庭农场经营2900亩土地，2013年利润62万元，亩利润仅213.79元。二是对合作联合和统一服务的规模经营认识不足，发展滞后。为了争取补助，一些农户宁愿自己成立合作社也不愿加入其他社。
土地流转的规范质量有待提升。目前，温州市50亩以上实行规模经营的耕地仅占土地流转总面积的37.6%。同时，受制于土地流转机制的不健全，经营主体的经营稳定性较差，主要表现为流转合同签订率低；土地流转周期短，八成以上土地的流转期限在5年以下；一些流转协议条款不规范，内容简单，流转双方的权利得不到有效保障；农村土地流转市场尚未健全，土地流转信息不对称。
要素保障配置机制不够优化。
一是资金信贷融资渠道较窄，贷款难问题普遍，政策性保险、贷款贴息等普惠政策覆盖面不广。二是农业设施用地落实难，规模经营主体发展空间受限。三是农田排灌渠道等基础设施建设滞后，管护责任落实不到位。四是规模经营人才不足，绝大多数的专业大户户主文化水平不高，缺乏对进一步发展的驾驭能力。
支持保护农业适度规模经营的政策有待完善。相关法律法规不够健全，农业规模经营的基础不稳，主体地位没有真正确立；农业适度规模经营的扶持政策较为零碎、系统性不够，力度还不够大，顶层设计协调性不强；利益调适问题还没有得到合理解决，包括土地流转双方的利益，土地入股的经营主体之间的利益分配问题等。
促进多种形式规模经营健康发展的建议
一、坚持底线原则，总结推广成功经验。一是制度底线，即坚持家庭承包经营不动摇，推进农村家庭承包土地的“三权分离”，以放活土地经营权来释放制度活力。二是生产力底线，即新型农业经营主体经营农业时土地产出率、经济效益不能低于普通农户，这是由人多地少的资源禀赋客观条件所决定的。结合温州实践，推进多种形式农业适度规模经营的关键是坚持依法自愿有偿，保障农户土地基本权益；坚持尊重农民意愿和选择，充分调动主体经营积极性；坚持政府引导，市场运作；坚持因地制宜，分类指导。
二、引导农地规范流转，破解土地流转中的难题。一要夯实土地流转的基础。通过农村土地承包经营权确权登记颁证，明确农村土地承包经营权的物权性质，解决承包地四至不清、面积不准、空间不明、登记簿不全等问题。二要探索土地流转的多种途径。支持农户将土地经营权委托村集体经济组织流转，实行整村连片流转。引导农户将土地流转给新型经营主体，探索以土地入股等方式发展股份合作，形成利益共同体。三要完善土地流转交易体系和平台。依托各县（市、区）初步建立的农村产权交易体系，设立土地流转信息平台和土地流转服务中心，构建市、县、乡、村四级土地流转信息网络，让农村土地在更大范围、更高平台、更充分竞争的条件下实现市场化流转。四要在新型农业经营主体中试点规模流转增信计划。对依法签订《农村土地流转使用合同、取得《农村土地流转经营权证》的规模经营户，实行以农村土地流转经营权证为依托的授信扶持机制，由农业政策性担保机构提供土地承包经营权融资担保。
三、着力培育农业新型经营主体，提升社会化服务水平。一是大力培育新型农民。重点培养种养大户、农机手、农民合作社、农产品经纪人等农业经营主体，建立适应现代农业规模经营发展需要的实用人才队伍。二是完善利益联结机制。建立健全“龙头企业+农户”、“龙头企业+合作社（协会、集体经济组织）+农户”的利益联结机制，引导农业龙头企业采取订单、股份分红、利润返还等方式，与农民合作社、专业大户、家庭农场、散户建立紧密利益联结机制。完善推广“家庭农场（合作社）+农业龙头企业”模式，探索实践“家庭农场+合作社+销售点（消费点）”模式，探索创新“家庭农场+合作社+参股农业龙头企业”模式。三是创新农业服务机制。鼓励搭建区域性农业社会化服务综合平台，积极推广全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。以县为单位深入开展示范县创建活动，开展政府购买农业公益性服务试点，建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。
四、加大政策扶持，破解规模经营主体的“融资难”问题。一要优化财政税收奖补政策，重点支持发展粮食规模化生产。推动农业主体增加资本投入，加强和更新物质技术装备，扩大再生产。加大对农业服务组织税收减免力度。二要执行好农业设施用地政策。在年度国有建设用地指标中应单列一定比例专门用于农业仓储、机耕、烘干、加工和农业服务业等用地需要，并按规定减免相关税费。三要创新金融产品和服务，加大信贷支持力度。引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷支持机制，积极稳妥开展赋予土地经营权抵押贷款和担保权能试点，积极探索建立种粮农民互保合作信贷制度。建立配套的抵押担保登记办法、评估办法和抵押担保资产处置机制，促进土地承包经营权权能显化。加快推进宅基地和农房的确权发证，推进农房抵押贷款的开展。四要积极推进生产、供销、信用“三位一体”农村合作组织建设。此外，还应积极鼓励工商资本进入农业领域，在不损害各种经营主体利益、不危及国家粮食安全的前提下，引导工商资本发展高效生态农业。
作者系温州市委农办副主任、市农业局副局长
