全面推进法治农业建设的若干思考
□蔡元杰
编者按
全面推进法治农业建设，是深入贯彻依法治国方略，提升农业治理水平，促进农业现代化的现实举措，顺应经济发展新常态的潮流，顺应深化改革新形势的需要，顺应农业发展新阶段的要求。《全面推进法治农业建设的若干思考》一文，系统地阐述了法治农业建设的时代背景、深刻内涵、基本要求和目标任务，并对法治农业建设提出了独到的见解，有助于推动我省法治农业建设的深入开展。
一、深刻认识全面推进法治农业建设的背景
（一）依法治国深入实施。
党的十八届四中全会对依法治国作出了全面部署，开启了全面加强法治国家、法治政府、法治社会建设的新征程。依法治国目标远大、要求明确、措施具体，已经从战略决策走向战略行动。省委、省政府也对深化法治浙江和法治政府建设进行了系统谋划，奏响了浙江深入开展依法治理的进军号角。农业作为国民经济的一个重要领域、重要产业，实行依法治农显然是依法治国的重要组成部分和内在要求。事实上，农业的健康发展，一直离不开法律的有效保障和法治形成的良好秩序。因此，不管是贯彻落实中央和省委、省政府的决策部署，还是提高农业的治理能力，构建农业发展新格局，都迫切需要加强法治农业建设。
（二）农村改革全面深化。十八届三中全会以后，农村改革全面深化并不断向前迈进。新一轮农村改革范围广、内容多、程度深、要求高，涉及到体制机制的创新完善，涉及到方方面面的利益调整，可以说，改革已进入了深水区和攻坚期。有序推进农村改革，首先，必须用法推动，依靠法律规定的强制性增强各级推行改革的责任感和紧迫感，树立改革必胜信心，克服畏难情绪，加大工作力度，努力争取决胜期全面胜利。其次，必须于法有据，在法律规定下确定改革项目、明确改革方向、落实改革举措，处理“破”与“立”的关系，调整各方利益，防止工作随意性，确保改革道路不走偏，保障改革的合法性。第三，必须依法保护，将改革成果用法律制度固化下来，使其稳定持续发挥效用。因此，务必发挥法治的作用、弘扬法治的精神，在法治下推进改革、在改革中完善法制，使改革与法治相辅相成、相得益彰，成为“鸟之两翼、车之两轮”。从这个意义上说，也迫切要求深入研究和推进法治农业建设。
（三）法律法规不断完善。
近年来，立法步伐明显加快，法律法规不断健全，这显然对依法行政、建设法治政府提出了新希望。特别是《行政诉讼法》的修改，扩大了可诉行政行为范围，延长了起诉期限，方便了当事人行使诉讼权，规定了复议机关是共同被告，明确把规范性文件纳入司法审查范畴，明确把解决争议纳入行政诉讼的目的等等。这些法律条款的完善，对行政行为是一个严峻挑战，只有坚守法律底线，注重行为的正当性、合理性，防止“任性”用权，才能全面改善社会关系，赢得各方信任，塑造良性的政府部门形象。可见，法律法规不断完善，客观上要求强化法治农业建设，推动政府部门的决策依法、程序合法、工作重法和行为守法，注重用法治的思维、法治的理念、法治的方式思考问题、推动工作、谋划发展。
（四）农业现代化加快推进。
法治是治理体系和治理能力的重要依托，全面推行法治是农业现代化的内在要求和必由之路。当前，农业现代化建设步入了快车道，客观上需要提升治理水平，完善农业经营制度、部门行政制度和社会监督制度，营造公平公正的发展环境，使各种积极因素得以充分调动。但在实践中，也存在着农业发展制度体系不甚完整、各类主体追求不甚一致、经营体制机制不甚完善等问题。新的历史条件下解决这些问题，不能继续沿用传统的治理模式，必须坚持农业现代化与法治化同步，加强法治农业建设，运用法律来营造良好的农业生产经营环境、市场环境、生态环境，根据法律来规范政策实施并使成熟政策法律化，保持政策的持续性、稳定性，让法律为农业现代化提供有效的制度支撑。
（五）农业部门自身建设不断加强。伴随政府自身改革的深化，农业部门依法行政的力度、简政放权的力度、规范运作的力度全面增强，广大干部职工的法律意识和运用能力也在逐渐提升。这些自身建设成果，要上升到法律制度层面坚持和巩固下去，不断迈上一个新台阶。同时，适应经济发展新常态，务必改变传统的重行政手段、经济手段，轻法治手段的做法，增强规则性思维、合理性思维习惯，在法治轨道上开展工作，依法精准履行职责，防止公权力的越位、缺位和错位；把法律的实施贯穿于各项工作之中，全力推动法律落实到位，防止管理服务与法律规定的脱节；有效转变治理方式、改善治理结构，把行政推动力与社会治理力相结合，发挥社会力量在农业治理中的作用，使管理目标与农民群众的价值追求更为一致。这些同样离不开法治农业建设的深入推进。
二、深刻认识法治农业的内涵
首先，法治农业的中心题意是“法治”。顾名思义，法治农业就是充分发挥法律作为社会关系稳定器、社会利益分配器、社会行为调节器的作用，运用法律手段调节治理农业。法治是民主与法制的有机统一。法治农业的核心在于限权，就是规范和约束农业发展相关组织和个人的权力范围及运行方式，确保依法依规办事，避免权力离析于法律之外。法治农业强调依法依规治理，强调行政力量与社会力量的互促互动治理，强调上下一致性的双向治理。全面推行法治，提高农业发展的法治化水平，有助于营造农业现代化良好发展环境。当然，这个“法治”是在整个中国特色社会主义法治体系中的法治，而不是农业领域的特例。实践中，务必将法治农业建设纳入依法治国框架之中，切实根据依法治国的要求和部署来推进。
第二，法治农业指的是农业领域。
我国是个法制统一的国家，有效推进依法治国，一方面必须在国家法律规定下统一实施，另一方面也需要各地区、各行业、各领域结合实际，组织生动的探索实践。建设法治农业就是在依法治国方略框架内，根据农业领域特点确定目标要求和具体任务。农业又是一个开放的系统和宽泛的领域，建设法治农业，不仅包含对农业内部各行各业的要求，也是对农业外部的关联行业和领域包括农民农村层面、政府部门层面和社会各界层面的要求，只有这些层面全面实行依法治理，才能确保法治农业建设的目标成效。
第三，法治农业是一个系统的要求。
推进法治农业建设，体现了要求的全面性、系统性和整体性。首先，表现为涵盖范围的全面性，既包含对农业发展自身运行的要求，包含对农业经营主体生产经营行为的要求，也包含对政府部门权力行使的要求，必须坚持依法治农、依法行政、依法执政共同推进。其次，表现为目标任务的全面性，建立和形成完备的法律体系、高效的实施体系、严密的监督体系和有力的保障体系，实行科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，不断增强农业经营主体的法治意识，不断规范农业生产经营秩序，不断提升农业部门依法行政水平。第三，表现为工作举措的全面性，从提高法治意识入手，大力推进立法、普法、执法、依法行政等工作，推动学法、用法、执法有机结合，形成法治农业建设的强大合力。
第四，法治农业建设是长期的、渐进的过程。法治农业的着力点在于建设。目前，工作中面临着许多难点，客观上需要有一个建设的过程。从立法层面看，现行农业法律体系还不甚完善，法律法规的操作性有的不够强，法律制度构架并不完全适应现代农业发展需要，法律法规的完善是一个渐进的过程，也是一个不断发展的过程。从农业工作来看，长期以来，依靠的是面对面的指导服务，大都运用经济的、行政的手段。如今，要把熟能生巧的传统手段和方法，调整为更多的运用法律手段和法治方式，这个转变并非一朝一夕能够实现。从农业经营主体的角度看，法制观念不够强，依法开展生产经营、用法保护自身权益、靠法处理各方关系的能力有限，这些意识和能力的增强也是渐进的过程。法治农业既然需要建设，各方面就应当齐心协力，采取切实有效的措施，一步一个脚印取得实质性进展。
第五，法治农业建设具有社会性。
法治农业建设立足点在于转变农业治理结构和治理方式，加快推动农业发展步入法治化轨道，促进农业稳定健康发展。农业是全社会共同参与的活动，在农产品生产、交易、消费过程中，涉及自然资源和生产要素，涉及生产投入和产品经营，涉及市场交易和社会消费，可以说与全社会息息相关。并且，在农业产前产中产后的产业链上，参与者、关联者众多，任何一个环节都离不开社会。因此，法治农业建设既是对农业自身的要求，也离不开社会的协力，既需要在农业内部发力，也需要全社会共同努力，尤其是农业部门和各类农业经营主体务必形成共识，并与全社会取得共鸣，从而使法治农业建设赢得广泛的社会基础和力量源泉。
三、深刻认识法治农业的要求
（一）完善法律制度是法治农业的基本前提。有良法才能善治。近年来，我省农业立法步伐加快，目前，涉农法律法规达210多部，许多法律制度的构建还在全国开了先河，这是我省农业法制建设的重大成就之一。当前急需要做的，一是进一步完善改革发展实践迫切需要的法律制度，着重健全完善农村产权保护、农业市场规范运行、农业支持保护等法律制度。特别在土地承包经营方面需要完善抵押担保、工商企业租赁、承包权与经营权关系等法律制度，从而使深化农村改革于法有据。二是进一步完善农业法律中与其他专业性法律存在的冲突或不衔接的规定，防止操作执行层面的争议。三是进一步解决一些农业法律规定强制性不够、操作性不强的问题。通过不断提高立法的科学化、民主化水平，加快立法进程，强化配套规范性文件的制订，抓好法律实施的评估，使农业法律体系更加规范健全，为法治农业的推进奠定制度基础。
（二）执法为民是法治农业的核心内容。法律的生命在于全力实施，而实施的关键在于严格执法。我省农业综合执法起步较早，多年来一直坚持的“绿剑”行动打出了执法声势、打响了执法品牌，形成了一系列行之有效的执法制度，执法的规范化水平得到全面提升。但是，当前违法违规生产经营和使用农资产品的行为依然存在，假冒伪劣农业投入品损害农业生产的现象并未绝迹，生产经营中破坏市场秩序或无序利用资源、破坏生态环境的情况时有发生，迫切需要拿起执法的利器。因此，法治农业建设关键是坚持执法为民，围绕保障各方权益严格执法，从而更好地上承立法、下接守法，塑造和维护法律的权威，全面提升社会大众守法意识，更好地为农业生产经营者、农产品消费者和全社会服务。（三）公平正义是法治农业的价值追求。促进公平正义是依法治国的内在要求，也是社会大众的热切期盼。从法治的角度看，公平正义就是让社会所有组织和个人平等地受到法律的保护和约束，确保权利公平、机会公平、规则公平。推进法治农业建设，同样要把公平正义作为价值目标，建立城乡、工农之间合理的体制机制，完善农业经营主体发展生产、进入市场合理的制度安排，健全农民在获得生产性资源配置、农村集体资产收益分配方面合理的政策规定。同时，坚持公平公正公开执法，严格按照法律规定进行裁判，防止执法的偏见与傲慢，让农业经营主体的机会更加平等，使农民群众的基本权利得到充分尊重，从而彰显法制的公平性，为改变农业的弱质性、农民的弱势性、农村的落后性营造良好的法治氛围。
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（四）服务大局是法治农业的重要使命。任何一个战略政策的安排，任何一项工作措施的运用，都应当围绕和服务大局，从而达成预期效果，发挥预想作用。法治的目的在于改进治国理政的方式，推动治理体系和治理能力的现代化，进而为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”服务。实现农业现代化是“中国梦”的重要组成部分，是广大农民群众和全体农业人的共同梦想。法治农业建设是农业治理方式的重大转变，是农业管理服务工作的重大调整，也是农业生产经营行为的重大变革，核心要义在于服务于加快农业现代化这个大局。当前，农业现代化进程中面临的改革发展任务十分繁重，农业市场环境十分复杂，各方利益关系的处理也十分艰难，必须注重运用法治的方式统筹各方力量、调节各方关系、平衡各方利益、规范各方行为，运用法治的手段解决各种矛盾、化解各种困难，使农业现代化发展更为稳健快速。
（五）学法普法守法用法是法治农业的根本保障。一个国家的法治状况，与全社会对待法律的态度、意识和行为紧密相关。古人云：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”由此可见，社会树立良好的法制观念，弘扬强大的法治精神，势必推动国家在整体上依法而治，实现强国富民的愿望。农业经营主体中出现的一些违法行为，农民群众中存在的一些利益受损现象，其实与其法制观念不强、法律规定了解不多、依法维权能力不足不无关系。一些农民群众面对坑农害农行为，表现为一种息事宁人、忍气吞声的态度，就是因为不懂法、不善用法带来的结果。只有全社会特别是农业经营主体，认真学习了解法律，奉行法律至上的精神，善于运用法律，主动依法办事，自觉在法律范围内行动，法律才能真正体现威严、真正得到遵守，法治农业建设才能真正顺利推进。
四、深刻认识法治农业建设的目标任务
推进法治农业建设，旨在进一步完善农业法律体系，强化法律的实施和执行，全面提高全社会的法治素养，提高农业经营主体依法办事的能力，提高农业部门依法行政的水平，进而自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯，使农业工作全面走向法治化，促进农业治理体系和治理能力现代化，不断提高农业发展水平。
（一）以法律的稳定性保障农业作为国民经济基础的地位不动摇。农业是国民经济的基础产业，经济效益低与社会效益高的特殊特征，客观上需要给予特别的关注和支持。我们党历来十分重视农业，始终把农业放到重中之重的位置，加强组织领导和支持保护。但实践中，一些地方、一些发展时段，也出现了一些工作上的偏差，有的在制度安排和要素投入中出现放松以至忽视的现象，导致农业发展的稳定性、协调性不够。法治是一个行业乃至国家稳定发展的基础条件，不断强化农业的法律制度建设并严格实施，把政策性规则转化为法治规则，有利于保持政策的稳定性并防止执行的随意性，防范农业基础地位不受环境条件的变化而动摇。当前，在法律层面关键应解决三大问题：一是完善农业发展体制机制，破除城乡“二元”结构的制度，保护农业资源要素，加快农业市场化进程，健全农业生产经营机制；二是完善农业支持保护体系，强化强农惠农富农政策力度，引导社会资源要素投入农业，建立农产品目标价格制度，健全农业灾害救济体系；三是完善各级政府部门发展农业的责任体系，切实落实职责，加强目标管理，确保抓农业的精力集中到位。（二）以法律的强制性保障农业经营主体的行为不偏颇。当前，如何保护农业生产资源和生态环境，改善农业生产条件；如何保障农产品质量安全，维护消费者合法权益；如何保持生产经营和服务秩序，规范经济社会生活等等，与农业经营主体密切相关，是农业发展特别需要引起重视的现实难题。破解这些难题，不能仅依赖经营主体的社会良知，也不能仅靠行政和市场手段调节，必须以法律的强制性明确经营主体的行为边界，明确经营主体之间、经营主体与社会和市场之间的关系，为农业发展装上一付“利齿”，让经营主体各尽其责，在法律的框架内享受权利和权力、履行责任和义务。健全法律规定并按规则办事，可能会给一些经营主体带来某种行为的不便，却有助于社会利益的最大化，并保证农业发展的整体统一性。从现实情况出发，重中之重应当规范农业资源要素的保护和利用行为，农业生产过程的投入品使用和标准化生产行为，农业投入品、农产品和农业服务市场经营行为，经营主体之间的合作互动行为，通过法律的严格设防确保经营主体的行为合法合规。（三）以法律的权威性保障农民群众的权益不受侵。农民群众是农业发展的主体力量，全力保障农民群众的合法权益，让其平等公平享受改革发展成果，势必调动生产经营积极性，充分发挥正能量的作用，激发农业现代化动力，实现农业生产力的大跨越。农民群众也是法律规范的重要调节对象，他们对法律的贯彻和拥护，也关乎法治农业建设的进程和成败。在农民群众发展生产和参与市场中，有的民主权利和既得利益得不到应有保护，有的合法合理诉求得不到应有回应，客观上需要厉行法治，加强对公权和私权的设防，处理好公权与私权的关系，防止行政部门和其他主体在行使权力中侵犯农民群众的合法权益。同时，通过法治营造的良好环境，使农民群众的合作空间更好地从熟人社会拓宽到陌生人社会，赢得更多的发展机会。当前，重点要保护农民群众的农业生产经营包括生产合作、产品销售、土地流转等自主决策的权利，农村土地承包经营权并实现这项权利的扩大化、显现化，公平参与市场、享受政策、获得服务权利，集体资产占有、使用、收益分配和监督权，并通过法律的权威使这些权利得到充分保障和实现。（四）以法律的严肃性保障行政权力的行使不走样。建设法治农业，首先必须约束公权力，全面实行依法执政、依法行政，创造一个和谐创业创新的空间，把各种激情有序激发出来。习总书记指出：“法学界有一种观点认为，法律是人类最大的发明，别的发明使人类学会了如何驾驭自然，而法律使人类学会了如何驾驭自己。”行政部门只有在法律规定的范围内行使职权，用法律制度规范办事行为，才能使行政权力受到规则的控制，使经营主体和社会获得充分的自由空间和平等待遇，使农业创业创新充满生机活力。当前，关键是全面履行法定职责，把法律规定的工作中的空白点补起来、弱点强起来，使管理服务行为自觉接受法律约束，使法定权力义务不滥用、不旁落；进一步简政放权，充分发挥市场和社会这些“无形之手”、“隐形之手”的作用，完善治理体系，实行治理主体向行政部门和社会力量双向发力转变；不断完善办事规则和程序，全面提升决策和办事的科学化、民主化水平；强化行政执法，深化执法体制改革，拓展执法领域，促进执法规范化发展，有效维护社会公共利益、农民群众合法权益和农业发展良好秩序。
作者系省农业厅党组成员、总农艺师
编者按
全面推进法治农业建设，是深入贯彻依法治国方略，提升农业治理水平，促进农业现代化的现实举措，顺应经济发展新常态的潮流，顺应深化改革新形势的需要，顺应农业发展新阶段的要求。《全面推进法治农业建设的若干思考》一文，系统地阐述了法治农业建设的时代背景、深刻内涵、基本要求和目标任务，并对法治农业建设提出了独到的见解，有助于推动我省法治农业建设的深入开展。
一、深刻认识全面推进法治农业建设的背景
（一）依法治国深入实施。
党的十八届四中全会对依法治国作出了全面部署，开启了全面加强法治国家、法治政府、法治社会建设的新征程。依法治国目标远大、要求明确、措施具体，已经从战略决策走向战略行动。省委、省政府也对深化法治浙江和法治政府建设进行了系统谋划，奏响了浙江深入开展依法治理的进军号角。农业作为国民经济的一个重要领域、重要产业，实行依法治农显然是依法治国的重要组成部分和内在要求。事实上，农业的健康发展，一直离不开法律的有效保障和法治形成的良好秩序。因此，不管是贯彻落实中央和省委、省政府的决策部署，还是提高农业的治理能力，构建农业发展新格局，都迫切需要加强法治农业建设。
（二）农村改革全面深化。十八届三中全会以后，农村改革全面深化并不断向前迈进。新一轮农村改革范围广、内容多、程度深、要求高，涉及到体制机制的创新完善，涉及到方方面面的利益调整，可以说，改革已进入了深水区和攻坚期。有序推进农村改革，首先，必须用法推动，依靠法律规定的强制性增强各级推行改革的责任感和紧迫感，树立改革必胜信心，克服畏难情绪，加大工作力度，努力争取决胜期全面胜利。其次，必须于法有据，在法律规定下确定改革项目、明确改革方向、落实改革举措，处理“破”与“立”的关系，调整各方利益，防止工作随意性，确保改革道路不走偏，保障改革的合法性。第三，必须依法保护，将改革成果用法律制度固化下来，使其稳定持续发挥效用。因此，务必发挥法治的作用、弘扬法治的精神，在法治下推进改革、在改革中完善法制，使改革与法治相辅相成、相得益彰，成为“鸟之两翼、车之两轮”。从这个意义上说，也迫切要求深入研究和推进法治农业建设。
（三）法律法规不断完善。
近年来，立法步伐明显加快，法律法规不断健全，这显然对依法行政、建设法治政府提出了新希望。特别是《行政诉讼法》的修改，扩大了可诉行政行为范围，延长了起诉期限，方便了当事人行使诉讼权，规定了复议机关是共同被告，明确把规范性文件纳入司法审查范畴，明确把解决争议纳入行政诉讼的目的等等。这些法律条款的完善，对行政行为是一个严峻挑战，只有坚守法律底线，注重行为的正当性、合理性，防止“任性”用权，才能全面改善社会关系，赢得各方信任，塑造良性的政府部门形象。可见，法律法规不断完善，客观上要求强化法治农业建设，推动政府部门的决策依法、程序合法、工作重法和行为守法，注重用法治的思维、法治的理念、法治的方式思考问题、推动工作、谋划发展。
（四）农业现代化加快推进。
法治是治理体系和治理能力的重要依托，全面推行法治是农业现代化的内在要求和必由之路。当前，农业现代化建设步入了快车道，客观上需要提升治理水平，完善农业经营制度、部门行政制度和社会监督制度，营造公平公正的发展环境，使各种积极因素得以充分调动。但在实践中，也存在着农业发展制度体系不甚完整、各类主体追求不甚一致、经营体制机制不甚完善等问题。新的历史条件下解决这些问题，不能继续沿用传统的治理模式，必须坚持农业现代化与法治化同步，加强法治农业建设，运用法律来营造良好的农业生产经营环境、市场环境、生态环境，根据法律来规范政策实施并使成熟政策法律化，保持政策的持续性、稳定性，让法律为农业现代化提供有效的制度支撑。
（五）农业部门自身建设不断加强。伴随政府自身改革的深化，农业部门依法行政的力度、简政放权的力度、规范运作的力度全面增强，广大干部职工的法律意识和运用能力也在逐渐提升。这些自身建设成果，要上升到法律制度层面坚持和巩固下去，不断迈上一个新台阶。同时，适应经济发展新常态，务必改变传统的重行政手段、经济手段，轻法治手段的做法，增强规则性思维、合理性思维习惯，在法治轨道上开展工作，依法精准履行职责，防止公权力的越位、缺位和错位；把法律的实施贯穿于各项工作之中，全力推动法律落实到位，防止管理服务与法律规定的脱节；有效转变治理方式、改善治理结构，把行政推动力与社会治理力相结合，发挥社会力量在农业治理中的作用，使管理目标与农民群众的价值追求更为一致。这些同样离不开法治农业建设的深入推进。
二、深刻认识法治农业的内涵
首先，法治农业的中心题意是“法治”。顾名思义，法治农业就是充分发挥法律作为社会关系稳定器、社会利益分配器、社会行为调节器的作用，运用法律手段调节治理农业。法治是民主与法制的有机统一。法治农业的核心在于限权，就是规范和约束农业发展相关组织和个人的权力范围及运行方式，确保依法依规办事，避免权力离析于法律之外。法治农业强调依法依规治理，强调行政力量与社会力量的互促互动治理，强调上下一致性的双向治理。全面推行法治，提高农业发展的法治化水平，有助于营造农业现代化良好发展环境。当然，这个“法治”是在整个中国特色社会主义法治体系中的法治，而不是农业领域的特例。实践中，务必将法治农业建设纳入依法治国框架之中，切实根据依法治国的要求和部署来推进。
第二，法治农业指的是农业领域。
我国是个法制统一的国家，有效推进依法治国，一方面必须在国家法律规定下统一实施，另一方面也需要各地区、各行业、各领域结合实际，组织生动的探索实践。建设法治农业就是在依法治国方略框架内，根据农业领域特点确定目标要求和具体任务。农业又是一个开放的系统和宽泛的领域，建设法治农业，不仅包含对农业内部各行各业的要求，也是对农业外部的关联行业和领域包括农民农村层面、政府部门层面和社会各界层面的要求，只有这些层面全面实行依法治理，才能确保法治农业建设的目标成效。
第三，法治农业是一个系统的要求。
推进法治农业建设，体现了要求的全面性、系统性和整体性。首先，表现为涵盖范围的全面性，既包含对农业发展自身运行的要求，包含对农业经营主体生产经营行为的要求，也包含对政府部门权力行使的要求，必须坚持依法治农、依法行政、依法执政共同推进。其次，表现为目标任务的全面性，建立和形成完备的法律体系、高效的实施体系、严密的监督体系和有力的保障体系，实行科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，不断增强农业经营主体的法治意识，不断规范农业生产经营秩序，不断提升农业部门依法行政水平。第三，表现为工作举措的全面性，从提高法治意识入手，大力推进立法、普法、执法、依法行政等工作，推动学法、用法、执法有机结合，形成法治农业建设的强大合力。
第四，法治农业建设是长期的、渐进的过程。法治农业的着力点在于建设。目前，工作中面临着许多难点，客观上需要有一个建设的过程。从立法层面看，现行农业法律体系还不甚完善，法律法规的操作性有的不够强，法律制度构架并不完全适应现代农业发展需要，法律法规的完善是一个渐进的过程，也是一个不断发展的过程。从农业工作来看，长期以来，依靠的是面对面的指导服务，大都运用经济的、行政的手段。如今，要把熟能生巧的传统手段和方法，调整为更多的运用法律手段和法治方式，这个转变并非一朝一夕能够实现。从农业经营主体的角度看，法制观念不够强，依法开展生产经营、用法保护自身权益、靠法处理各方关系的能力有限，这些意识和能力的增强也是渐进的过程。法治农业既然需要建设，各方面就应当齐心协力，采取切实有效的措施，一步一个脚印取得实质性进展。
第五，法治农业建设具有社会性。
法治农业建设立足点在于转变农业治理结构和治理方式，加快推动农业发展步入法治化轨道，促进农业稳定健康发展。农业是全社会共同参与的活动，在农产品生产、交易、消费过程中，涉及自然资源和生产要素，涉及生产投入和产品经营，涉及市场交易和社会消费，可以说与全社会息息相关。并且，在农业产前产中产后的产业链上，参与者、关联者众多，任何一个环节都离不开社会。因此，法治农业建设既是对农业自身的要求，也离不开社会的协力，既需要在农业内部发力，也需要全社会共同努力，尤其是农业部门和各类农业经营主体务必形成共识，并与全社会取得共鸣，从而使法治农业建设赢得广泛的社会基础和力量源泉。
三、深刻认识法治农业的要求
（一）完善法律制度是法治农业的基本前提。有良法才能善治。近年来，我省农业立法步伐加快，目前，涉农法律法规达210多部，许多法律制度的构建还在全国开了先河，这是我省农业法制建设的重大成就之一。当前急需要做的，一是进一步完善改革发展实践迫切需要的法律制度，着重健全完善农村产权保护、农业市场规范运行、农业支持保护等法律制度。特别在土地承包经营方面需要完善抵押担保、工商企业租赁、承包权与经营权关系等法律制度，从而使深化农村改革于法有据。二是进一步完善农业法律中与其他专业性法律存在的冲突或不衔接的规定，防止操作执行层面的争议。三是进一步解决一些农业法律规定强制性不够、操作性不强的问题。通过不断提高立法的科学化、民主化水平，加快立法进程，强化配套规范性文件的制订，抓好法律实施的评估，使农业法律体系更加规范健全，为法治农业的推进奠定制度基础。
（二）执法为民是法治农业的核心内容。法律的生命在于全力实施，而实施的关键在于严格执法。我省农业综合执法起步较早，多年来一直坚持的“绿剑”行动打出了执法声势、打响了执法品牌，形成了一系列行之有效的执法制度，执法的规范化水平得到全面提升。但是，当前违法违规生产经营和使用农资产品的行为依然存在，假冒伪劣农业投入品损害农业生产的现象并未绝迹，生产经营中破坏市场秩序或无序利用资源、破坏生态环境的情况时有发生，迫切需要拿起执法的利器。因此，法治农业建设关键是坚持执法为民，围绕保障各方权益严格执法，从而更好地上承立法、下接守法，塑造和维护法律的权威，全面提升社会大众守法意识，更好地为农业生产经营者、农产品消费者和全社会服务。（三）公平正义是法治农业的价值追求。促进公平正义是依法治国的内在要求，也是社会大众的热切期盼。从法治的角度看，公平正义就是让社会所有组织和个人平等地受到法律的保护和约束，确保权利公平、机会公平、规则公平。推进法治农业建设，同样要把公平正义作为价值目标，建立城乡、工农之间合理的体制机制，完善农业经营主体发展生产、进入市场合理的制度安排，健全农民在获得生产性资源配置、农村集体资产收益分配方面合理的政策规定。同时，坚持公平公正公开执法，严格按照法律规定进行裁判，防止执法的偏见与傲慢，让农业经营主体的机会更加平等，使农民群众的基本权利得到充分尊重，从而彰显法制的公平性，为改变农业的弱质性、农民的弱势性、农村的落后性营造良好的法治氛围。
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（四）服务大局是法治农业的重要使命。任何一个战略政策的安排，任何一项工作措施的运用，都应当围绕和服务大局，从而达成预期效果，发挥预想作用。法治的目的在于改进治国理政的方式，推动治理体系和治理能力的现代化，进而为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”服务。实现农业现代化是“中国梦”的重要组成部分，是广大农民群众和全体农业人的共同梦想。法治农业建设是农业治理方式的重大转变，是农业管理服务工作的重大调整，也是农业生产经营行为的重大变革，核心要义在于服务于加快农业现代化这个大局。当前，农业现代化进程中面临的改革发展任务十分繁重，农业市场环境十分复杂，各方利益关系的处理也十分艰难，必须注重运用法治的方式统筹各方力量、调节各方关系、平衡各方利益、规范各方行为，运用法治的手段解决各种矛盾、化解各种困难，使农业现代化发展更为稳健快速。
（五）学法普法守法用法是法治农业的根本保障。一个国家的法治状况，与全社会对待法律的态度、意识和行为紧密相关。古人云：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”由此可见，社会树立良好的法制观念，弘扬强大的法治精神，势必推动国家在整体上依法而治，实现强国富民的愿望。农业经营主体中出现的一些违法行为，农民群众中存在的一些利益受损现象，其实与其法制观念不强、法律规定了解不多、依法维权能力不足不无关系。一些农民群众面对坑农害农行为，表现为一种息事宁人、忍气吞声的态度，就是因为不懂法、不善用法带来的结果。只有全社会特别是农业经营主体，认真学习了解法律，奉行法律至上的精神，善于运用法律，主动依法办事，自觉在法律范围内行动，法律才能真正体现威严、真正得到遵守，法治农业建设才能真正顺利推进。
四、深刻认识法治农业建设的目标任务
推进法治农业建设，旨在进一步完善农业法律体系，强化法律的实施和执行，全面提高全社会的法治素养，提高农业经营主体依法办事的能力，提高农业部门依法行政的水平，进而自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯，使农业工作全面走向法治化，促进农业治理体系和治理能力现代化，不断提高农业发展水平。
（一）以法律的稳定性保障农业作为国民经济基础的地位不动摇。农业是国民经济的基础产业，经济效益低与社会效益高的特殊特征，客观上需要给予特别的关注和支持。我们党历来十分重视农业，始终把农业放到重中之重的位置，加强组织领导和支持保护。但实践中，一些地方、一些发展时段，也出现了一些工作上的偏差，有的在制度安排和要素投入中出现放松以至忽视的现象，导致农业发展的稳定性、协调性不够。法治是一个行业乃至国家稳定发展的基础条件，不断强化农业的法律制度建设并严格实施，把政策性规则转化为法治规则，有利于保持政策的稳定性并防止执行的随意性，防范农业基础地位不受环境条件的变化而动摇。当前，在法律层面关键应解决三大问题：一是完善农业发展体制机制，破除城乡“二元”结构的制度，保护农业资源要素，加快农业市场化进程，健全农业生产经营机制；二是完善农业支持保护体系，强化强农惠农富农政策力度，引导社会资源要素投入农业，建立农产品目标价格制度，健全农业灾害救济体系；三是完善各级政府部门发展农业的责任体系，切实落实职责，加强目标管理，确保抓农业的精力集中到位。（二）以法律的强制性保障农业经营主体的行为不偏颇。当前，如何保护农业生产资源和生态环境，改善农业生产条件；如何保障农产品质量安全，维护消费者合法权益；如何保持生产经营和服务秩序，规范经济社会生活等等，与农业经营主体密切相关，是农业发展特别需要引起重视的现实难题。破解这些难题，不能仅依赖经营主体的社会良知，也不能仅靠行政和市场手段调节，必须以法律的强制性明确经营主体的行为边界，明确经营主体之间、经营主体与社会和市场之间的关系，为农业发展装上一付“利齿”，让经营主体各尽其责，在法律的框架内享受权利和权力、履行责任和义务。健全法律规定并按规则办事，可能会给一些经营主体带来某种行为的不便，却有助于社会利益的最大化，并保证农业发展的整体统一性。从现实情况出发，重中之重应当规范农业资源要素的保护和利用行为，农业生产过程的投入品使用和标准化生产行为，农业投入品、农产品和农业服务市场经营行为，经营主体之间的合作互动行为，通过法律的严格设防确保经营主体的行为合法合规。（三）以法律的权威性保障农民群众的权益不受侵。农民群众是农业发展的主体力量，全力保障农民群众的合法权益，让其平等公平享受改革发展成果，势必调动生产经营积极性，充分发挥正能量的作用，激发农业现代化动力，实现农业生产力的大跨越。农民群众也是法律规范的重要调节对象，他们对法律的贯彻和拥护，也关乎法治农业建设的进程和成败。在农民群众发展生产和参与市场中，有的民主权利和既得利益得不到应有保护，有的合法合理诉求得不到应有回应，客观上需要厉行法治，加强对公权和私权的设防，处理好公权与私权的关系，防止行政部门和其他主体在行使权力中侵犯农民群众的合法权益。同时，通过法治营造的良好环境，使农民群众的合作空间更好地从熟人社会拓宽到陌生人社会，赢得更多的发展机会。当前，重点要保护农民群众的农业生产经营包括生产合作、产品销售、土地流转等自主决策的权利，农村土地承包经营权并实现这项权利的扩大化、显现化，公平参与市场、享受政策、获得服务权利，集体资产占有、使用、收益分配和监督权，并通过法律的权威使这些权利得到充分保障和实现。（四）以法律的严肃性保障行政权力的行使不走样。建设法治农业，首先必须约束公权力，全面实行依法执政、依法行政，创造一个和谐创业创新的空间，把各种激情有序激发出来。习总书记指出：“法学界有一种观点认为，法律是人类最大的发明，别的发明使人类学会了如何驾驭自然，而法律使人类学会了如何驾驭自己。”行政部门只有在法律规定的范围内行使职权，用法律制度规范办事行为，才能使行政权力受到规则的控制，使经营主体和社会获得充分的自由空间和平等待遇，使农业创业创新充满生机活力。当前，关键是全面履行法定职责，把法律规定的工作中的空白点补起来、弱点强起来，使管理服务行为自觉接受法律约束，使法定权力义务不滥用、不旁落；进一步简政放权，充分发挥市场和社会这些“无形之手”、“隐形之手”的作用，完善治理体系，实行治理主体向行政部门和社会力量双向发力转变；不断完善办事规则和程序，全面提升决策和办事的科学化、民主化水平；强化行政执法，深化执法体制改革，拓展执法领域，促进执法规范化发展，有效维护社会公共利益、农民群众合法权益和农业发展良好秩序。
作者系省农业厅党组成员、总农艺师
