建设法治渔业的紧迫性和存在问题
——关于建设法治渔业的战略思考（上）
□卢昌彩
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，吹响了全面推进依法治国的号角。建设法治渔业是建设法治中国的组成部分，对促进渔业经济持续健康发展具有十分重要的意义。
建设法治渔业的重要性和紧迫性
第一，建设法治渔业，是建设中国特色渔业现代化的必由之路。改革开放30多年来，渔业依靠法治取得了辉煌成就。但在推进和建设中国特色渔业现代化征途中，渔业仍存在资源依赖较强、自然灾害较重、科技创新能力不强、渔民文化素质和教育水平不高、水产品化学残留量较重、抵抗自然市场风险不强等问题，解决这些问题和矛盾，必须依靠法治。
第二，建设法治渔业，是全面深化渔业经营体制改革的重要内容。渔业是我国最早进行市场化改革的产业。随着社会主义市场经济建立完善，以股份合作制为载体的渔业经营体制本身的缺陷、运作不规范及配套机制缺失等问题日益凸显，与大市场对接的矛盾十分突出。解决当下问题，必须做到重大渔业改革于法有据，以更加规范有序地推进渔业经营体制改革，进一步解放和发展渔业生产力。
第三，建设法治渔业，是推进渔业治理体系和治理能力现代化的必然要求。在推进中国特色渔业现代化进程中，制度是关键性因素，只有形成一套更加成熟更加定型的制度，渔业现代化才能持续平稳地向前推进。而法律制度是最重要的渔业治理制度，法律体系是最重要的渔业治理体系，法治能力是最重要的渔业治理能力。因此，推进渔业治理体系和治理能力现代化，必须全面推进依法治渔，形成完备的渔业法律法规体系、高效的渔业法治实施体系、严密的渔业法治监督体系、有力的渔业法治保障体系。
第四，建设法治渔业，是全面贯彻生态优先发展理念的最佳选择。海洋渔业“坚持生态优先、养捕结合和控制近海、拓展外海、发展远洋的生产方针”，这是我国渔业发展思路的重大调整。全面贯彻生态优先发展理念，必须用法律将其固化下来，用法治思维和法治方式，解决捕捞强度过大、局部养殖容量过载、工程建设占海占水增多、各种渔业水域污染事件多发等渔业资源环境突出问题，实现渔业生产发展与生态保护有机结合、协调推进。
第五，建设法治渔业，是维护渔民合法权益、建设和谐渔区的根本保障。改革开放以来，我国通过健全海洋捕捞渔船双控制度、捕捞许可证制度和养殖证制度，保护了广大渔民的合法权益，但目前仍存在水域滩涂征占用导致渔民失海失涂以及污染损害难以索赔等问题。究其根源，主要还是渔业权保护不力。保障渔业生产者依法享有长期而稳定的水域、滩涂承包经营权和使用权，维护他们的合法权利，必须靠法治，靠落实《物权法》，靠全面推进依法治渔。
法治渔业建设存在的主要问题
渔业立法进程明显滞后。一是陈旧。我国部分渔业法律法规多年未修，内容与实际不相适应。例如，我国《渔业法》自1986年实施以来，其立法宗旨一直是鼓励发展渔业生产和建立渔业管理秩序为基调，虽几经修订，但对渔民权利、增殖放流、人工鱼礁建设、渔业基本经营制度等重大问题缺少相关规范；养殖证管理与海域使用管理法律规定不协调，造成实际执行上的混乱甚至冲突；部分禁止性或义务性条款缺乏相应的罚则，可操作性不强。又如，《渔业法实施细则》自1987年颁布以来未作修改，部分规定与现行《渔业法》不对应、不一致，影响了法律的权威性和执行力。二是缺位。《渔业法》、《港口法》等对渔港和渔船管理进行了原则性规定，由于缺乏专门立法，在现实管理中存在着渔港建设、管理职责不清，渔船修造、登记、进出港签证及安全生产等缺乏明确的法律依据。对在建尚未下水的非法造船的处置、海上检查中渔船的安全问题等，没有相应法律规定。初级水产品质量安全管理也缺乏具有可操作性的法律支撑。三是冲突。一些规章与地方性法规经常出现冲突。如对于有捕捞许可证但未携带而从事捕捞活动的，《捕捞许可管理规定》和《渔业行政处罚规定》都将其视同无证捕捞，而《浙江省渔业管理条例》却规定处以1000元以下罚款。再如，对于未经批准，在渔港区域范围内新建、改建、扩建各种设施或进行其他水上、水下施工作业行为的罚款，《中华人民共和国渔业港航监督行政处罚规定》为 500至 1000元，而《浙江省渔港渔业船舶管理条例》为5000至3万元。四是分散。渔业水域生态环境保护、渔业安全生产管理等有关法条散落在《渔业法》等多部法律法规中，致使相应管理难度增加。
渔业行政执法水平亟待提高。一是渔业行政执法尚未落到实处。长期以来，我国行政执法领域对于违法行为一直存在重批评教育、轻行政处罚的倾向，违法成本太低，这在一定程度上不利于震慑违法者和遏止违法势头的蔓延，致使渔业新老问题不断叠加和放大。二是渔业执法监督还不到位。渔业执法监督主要是年度执法检查和专项检查，自查工作被看作应付差事，重点抽查工作由于专业人员缺乏、时间短、碍于情面等多种原因，使得执法检查只能发现一些表面的、共性的问题。由于行政执法责任制和过错追究制还没有统一的要求和科学的操作办法，对执法过错行为不能及时发现；有的虽然发现了但打不破情面，硬不下心肠追究责任，对执法人员起不到规范、惩戒和教育的作用。三是渔业执法队伍及能力建设滞后。基层渔业执法人员还不能完全适应依法行政的要求。基层渔政执法队伍仍有部分自收自支的事业单位，在实际执法过程中还存在“以罚养罚”、“收费养人”的现象。同时，执法设施设备落后、执法经费不足等情况在各地普遍存在，特别是基层尤为突出。
渔民守法意识仍较为薄弱。尽管各地渔业管理部门以多种形式加强普法宣传，但由于渔业的传统基础生产行业的客观属性以及渔民自身文化教育水平的限制，仍存在部分渔民对渔业法规认知不足、理解有偏差的问题，抵制情绪较为普遍。比如，在渔业安全生产管理方面，部分渔民采取各种形式绕过安全检查、违规出海、私自捕捞，置安全隐患于不顾，甚至酿成海难事故。又如，在资源管理方面，个别渔民只注重眼前利益，忽视长远利益，违规使用网具，在捕捞作业过程中实行“一网打尽”，严重破坏了海洋渔业资源。
作者单位：台州市海洋与渔业局
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，吹响了全面推进依法治国的号角。建设法治渔业是建设法治中国的组成部分，对促进渔业经济持续健康发展具有十分重要的意义。
建设法治渔业的重要性和紧迫性
第一，建设法治渔业，是建设中国特色渔业现代化的必由之路。改革开放30多年来，渔业依靠法治取得了辉煌成就。但在推进和建设中国特色渔业现代化征途中，渔业仍存在资源依赖较强、自然灾害较重、科技创新能力不强、渔民文化素质和教育水平不高、水产品化学残留量较重、抵抗自然市场风险不强等问题，解决这些问题和矛盾，必须依靠法治。
第二，建设法治渔业，是全面深化渔业经营体制改革的重要内容。渔业是我国最早进行市场化改革的产业。随着社会主义市场经济建立完善，以股份合作制为载体的渔业经营体制本身的缺陷、运作不规范及配套机制缺失等问题日益凸显，与大市场对接的矛盾十分突出。解决当下问题，必须做到重大渔业改革于法有据，以更加规范有序地推进渔业经营体制改革，进一步解放和发展渔业生产力。
第三，建设法治渔业，是推进渔业治理体系和治理能力现代化的必然要求。在推进中国特色渔业现代化进程中，制度是关键性因素，只有形成一套更加成熟更加定型的制度，渔业现代化才能持续平稳地向前推进。而法律制度是最重要的渔业治理制度，法律体系是最重要的渔业治理体系，法治能力是最重要的渔业治理能力。因此，推进渔业治理体系和治理能力现代化，必须全面推进依法治渔，形成完备的渔业法律法规体系、高效的渔业法治实施体系、严密的渔业法治监督体系、有力的渔业法治保障体系。
第四，建设法治渔业，是全面贯彻生态优先发展理念的最佳选择。海洋渔业“坚持生态优先、养捕结合和控制近海、拓展外海、发展远洋的生产方针”，这是我国渔业发展思路的重大调整。全面贯彻生态优先发展理念，必须用法律将其固化下来，用法治思维和法治方式，解决捕捞强度过大、局部养殖容量过载、工程建设占海占水增多、各种渔业水域污染事件多发等渔业资源环境突出问题，实现渔业生产发展与生态保护有机结合、协调推进。
第五，建设法治渔业，是维护渔民合法权益、建设和谐渔区的根本保障。改革开放以来，我国通过健全海洋捕捞渔船双控制度、捕捞许可证制度和养殖证制度，保护了广大渔民的合法权益，但目前仍存在水域滩涂征占用导致渔民失海失涂以及污染损害难以索赔等问题。究其根源，主要还是渔业权保护不力。保障渔业生产者依法享有长期而稳定的水域、滩涂承包经营权和使用权，维护他们的合法权利，必须靠法治，靠落实《物权法》，靠全面推进依法治渔。
法治渔业建设存在的主要问题
渔业立法进程明显滞后。一是陈旧。我国部分渔业法律法规多年未修，内容与实际不相适应。例如，我国《渔业法》自1986年实施以来，其立法宗旨一直是鼓励发展渔业生产和建立渔业管理秩序为基调，虽几经修订，但对渔民权利、增殖放流、人工鱼礁建设、渔业基本经营制度等重大问题缺少相关规范；养殖证管理与海域使用管理法律规定不协调，造成实际执行上的混乱甚至冲突；部分禁止性或义务性条款缺乏相应的罚则，可操作性不强。又如，《渔业法实施细则》自1987年颁布以来未作修改，部分规定与现行《渔业法》不对应、不一致，影响了法律的权威性和执行力。二是缺位。《渔业法》、《港口法》等对渔港和渔船管理进行了原则性规定，由于缺乏专门立法，在现实管理中存在着渔港建设、管理职责不清，渔船修造、登记、进出港签证及安全生产等缺乏明确的法律依据。对在建尚未下水的非法造船的处置、海上检查中渔船的安全问题等，没有相应法律规定。初级水产品质量安全管理也缺乏具有可操作性的法律支撑。三是冲突。一些规章与地方性法规经常出现冲突。如对于有捕捞许可证但未携带而从事捕捞活动的，《捕捞许可管理规定》和《渔业行政处罚规定》都将其视同无证捕捞，而《浙江省渔业管理条例》却规定处以1000元以下罚款。再如，对于未经批准，在渔港区域范围内新建、改建、扩建各种设施或进行其他水上、水下施工作业行为的罚款，《中华人民共和国渔业港航监督行政处罚规定》为 500至 1000元，而《浙江省渔港渔业船舶管理条例》为5000至3万元。四是分散。渔业水域生态环境保护、渔业安全生产管理等有关法条散落在《渔业法》等多部法律法规中，致使相应管理难度增加。
渔业行政执法水平亟待提高。一是渔业行政执法尚未落到实处。长期以来，我国行政执法领域对于违法行为一直存在重批评教育、轻行政处罚的倾向，违法成本太低，这在一定程度上不利于震慑违法者和遏止违法势头的蔓延，致使渔业新老问题不断叠加和放大。二是渔业执法监督还不到位。渔业执法监督主要是年度执法检查和专项检查，自查工作被看作应付差事，重点抽查工作由于专业人员缺乏、时间短、碍于情面等多种原因，使得执法检查只能发现一些表面的、共性的问题。由于行政执法责任制和过错追究制还没有统一的要求和科学的操作办法，对执法过错行为不能及时发现；有的虽然发现了但打不破情面，硬不下心肠追究责任，对执法人员起不到规范、惩戒和教育的作用。三是渔业执法队伍及能力建设滞后。基层渔业执法人员还不能完全适应依法行政的要求。基层渔政执法队伍仍有部分自收自支的事业单位，在实际执法过程中还存在“以罚养罚”、“收费养人”的现象。同时，执法设施设备落后、执法经费不足等情况在各地普遍存在，特别是基层尤为突出。
渔民守法意识仍较为薄弱。尽管各地渔业管理部门以多种形式加强普法宣传，但由于渔业的传统基础生产行业的客观属性以及渔民自身文化教育水平的限制，仍存在部分渔民对渔业法规认知不足、理解有偏差的问题，抵制情绪较为普遍。比如，在渔业安全生产管理方面，部分渔民采取各种形式绕过安全检查、违规出海、私自捕捞，置安全隐患于不顾，甚至酿成海难事故。又如，在资源管理方面，个别渔民只注重眼前利益，忽视长远利益，违规使用网具，在捕捞作业过程中实行“一网打尽”，严重破坏了海洋渔业资源。
作者单位：台州市海洋与渔业局
