全面深化农村改革 加快推进农业现代化
看2014年中央一号文件亮点
新世纪以来指导“三农”工作的第11个中央一号文件19日发布。这份题为《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的文件全文约1万字，共分8个部分33条，包括：完善国家粮食安全保障体系；强化农业支持保护制度；建立农业可持续发展长效机制；深化农村土地制度改革；构建新型农业经营体系；加快农村金融制度创新；健全城乡发展一体化体制机制；改善乡村治理机制。
亮点一：粮食安全强化央地共同责任
[文件摘录]：加大力度落实“米袋子”省长负责制，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工，主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率。增强全社会节粮意识，在生产流通消费全程推广节粮减损设施和技术。
一号文件提出，要抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略，加大力度落实“米袋子”省长负责制，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工。相关部门权威人士认为，这明确了国家粮食安全中央与地方、主产区与主销区的国家粮食安全共同责任。
有关人员表示，粮食安全省长负责制是保障国家粮食安全的一项基本制度，也是粮食流通管理体制改革的一项重要内容。推动这项体制的改革，就是要进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工，在中央承担首要责任的同时，全面落实省级人民政府在粮食生产、流通、稳定区域市场和粮食质量安全方面的责任，真正建立起在国家宏观调控下省级人民政府对粮食安全全面负责的体制。
据悉，今后将科学界定中央和地方两级储备的功能定位、调控责任。地方储备粮主要是用来保应急、控粮价、稳市场，是区域内应急保供的第一道防线；中央储备粮主要用于应大灾、守底线、稳预期，是保障国家粮食安全的“撒手锏”。要按照“规模适度、结构合理、责权清晰、监管到位、保障有力”的原则，深化储备粮管理机制改革，更好地服从和服务于政府宏观调控。
一号文件强调，主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率。近年来，随着城镇化、工业化发展，粮食主产区水土劳动力等要素绷得越来越紧。目前全国75％以上粮食产量、80％以上商品粮、90％左右粮食调出量来自主产区。从湖广熟、天下足的荆楚大地到四川天府之国，越来越多鱼米之乡开始靠“北粮南运”填饭碗。
今后国家扶持粮食生产政策进一步向主产区倾斜同时，将探索主销区与主产区、调出区与调入区利益补偿机制，使主产区种粮不吃亏。同时，国土资源部、农业部将从控制500万人口以上大城市开始，由大到小、由近及远，从城市周边划定永久基本农田红线，使吃粮的和种粮的一样，有不能逾越的红线。
亮点二：推进“三权分离”
[文件摘录]：完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。
在去年底以来最受社会关注的涉农问题“土地制度改革”上，一号文件发布后，政策细节更趋明确。一号文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。把经营权从承包经营权中分离出来，实现了理论和实践上的一次重大突破，意图是在维护农户土地承包权长久不变的基础上，为实现适度规模经营开拓发展空间。
有关人士表示，我国改革开放至今，承包权和经营权大部分时间是合二为一的。将承包权和经营权分离，意味着农民可以把自己的承包地转让经营，如果需要了还可以拿回来。过去农民不敢随便把地让给别人种，但现在明确了承包权和经营权之后，这样的担忧就少了很多。
农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇表示，农地产权是一个包含了占有、使用、收益、处置等多项权利在内的权利束。各项权利如何设置及在不同主体间分配，对农地制度的公平与效率具有重大影响。而构建所有权、承包权、经营权“三权分离”的农地制度，最为重大的意义就是使农地的经营权相对独立，为其在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。
值得一提的是，一号文件在深化农村土地制度改革上，多次提出“推动修订相关法律法规”。多位专家表示，包括修改农村土地承包法、物权法等都应尽快提上日程。当前土地问题十分复杂，牵涉利益相关方太多，而目前的土地管理制度改革理论准备不够充分，需要考虑现实政策与法律的平衡。所以只能由中央统一部署，进行周密的政策设计。
发展多种形式的规模经营，也鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，但要建立严格的准入和监管制度。一号文件要求探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化使用。工商企业租赁农地必须从事农业，还得用保障金的形式来防范经营风险可能对农民利益造成的损害。
文件还特别指出，土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。农民想种自己承包的地，就让他自己种，任何人无权干涉。规模经营也应适度，要与农业人口转移、农业技术进步、农业社会化水平相适应，而不是土地经营规模越大越好。
亮点三：坚持市场定价原则
[文件摘录]：继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。
这是中央文件首次提出了“目标价格”试点的具体方案。所谓目标价格制度，是指由政府设定农产品的目标价格，当实际市场价格高于目标价格时，补贴低收入消费者；而当市场价格低于目标价格时，则按差价补贴生产者。而目标价格的形成则完全是由市场的供给关系决定的。这既发挥了市场机制在资源配置中的决定性作用，同时也明确了政府对农业农村发展所负有的责任。
文件提出，2014年将启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点。继续执行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。
对此，有关人士表示，这是因为一些农产品品种贸易依存度过高，为提高重点产区的产出，全面提升自给率，一号文件才将试点工作明确到了具体产品和地区，这也是历史上的首次。
文件提出，建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任。
对此，有关人士认为，在保供给方面，此次的中央一号文件与往年最大的不同在于从注重数量转为数量质量并重，以可持续的方式确保数量、质量双安全，这是解决当前人们对农产品安全信任危机的根本手段。
亮点四：农村金融创新提上日程
[文件摘录]：强化金融机构服务“三农”职责。稳定大中型商业银行的县域网点，扩展乡镇服务网络，根据自身业务结构和特点，建立适应“三农”需要的专门机构和独立运营机制。强化商业金融对“三农”和县域小微企业的服务能力，扩大县域分支机构业务授权，不断提高存贷比和涉农贷款比例，将涉农信贷投放情况纳入信贷政策导向效果评估和综合考评体系。
农业发展的市场化离不开金融的支持，中央一号文件对推进农业金融改革也做出了明确安排。
有关人士表示，从十七届三中全会开始，农村金融的创新发展就已经提上日程，但是至今发展得并不顺利。近年来规模经营的主体在逐渐增多，但却经常受制于贷款难、融资难。很多适度规模的家庭农场在发展过程中，由于缺乏资金打击了农民的生产积极性，从而导致土地“撂荒”现象时有发生。
本次中央一号文件对商业金融提出职责强化正是解决上述困难的一把钥匙。而另一把钥匙，则是发展新型农村合作金融组织。
文件提出，发展新型农村合作金融组织。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。
商业银行办理贷款的成本很高，各种抵押的条件也比较复杂，最后能方便农户快速便捷解决资金问题的，还是只有靠农民自己。有关人士表示，相比商业贷款，合作社的利率要低，而且不用考虑抵押问题，农民还存在互相监督的关系，所以农村合作形式的金融组织应该是未来农村在生产过程中解决资金问题的最重要环节。
亮点五：扶持新型农业经营主体
[文件摘录]：鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，引导规范运行，着力加强能力建设。允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，有关部门要建立规范透明的管理制度。推进财政支持农民合作社创新试点，引导发展农民专业合作社联合社。
农民合作社、家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业等新型主体近年来蓬勃兴起。我国目前有种粮大户（南方经营耕地面积50亩以上、北方100亩以上）68.2万户，经营全国7.3%的耕地，产了全国12.7%的粮食；全国粮食生产合作社有5.59万个，经营全国4.0%的耕地，产了全国8.2%的粮食。截至2013年9月底，全国依法登记的农民合作社达到91.1万家，入社社员6838万户。
一号文件明确，扶持发展新型农业经营主体，在财政补贴、用地指标、金融支持、税收优惠、人员培训等方面，出台扶持这些主体的一系列政策，其中允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护。这些有力度的举措，必然为新型主体成长营造良好的政策环境，促进它们尽快与作为基础的农户家庭经营共同构筑立体式的经营结构。
“一号文件”历年回顾：
一号文件原指中共中央每年发的第一份文件。中共中央在1982年至1986年连续五年发布三农主题的一号文件，在农村改革史上成为专有名词——“五个一号文件”。2004年起中央又连续10年发布关注三农的一号文件。
2013年：《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》；
2012年：《关于加快推进农业科技创新 持续增强农产品供给保障能力的若干意见》；
2011年：《关于加快水利改革发展的决定》；
2010年：《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》；
2009年：《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》；
2008年：《关于切实加强农业基础设施建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》；
2007年：《关于积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》；
2006年：《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》；
2005年：《关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见》；
2004年：《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。
（本版稿件根据新华网、人民网相关内容编辑整理）
亮点一：粮食安全强化央地共同责任
[文件摘录]：加大力度落实“米袋子”省长负责制，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工，主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率。增强全社会节粮意识，在生产流通消费全程推广节粮减损设施和技术。
一号文件提出，要抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略，加大力度落实“米袋子”省长负责制，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工。相关部门权威人士认为，这明确了国家粮食安全中央与地方、主产区与主销区的国家粮食安全共同责任。
有关人员表示，粮食安全省长负责制是保障国家粮食安全的一项基本制度，也是粮食流通管理体制改革的一项重要内容。推动这项体制的改革，就是要进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工，在中央承担首要责任的同时，全面落实省级人民政府在粮食生产、流通、稳定区域市场和粮食质量安全方面的责任，真正建立起在国家宏观调控下省级人民政府对粮食安全全面负责的体制。
据悉，今后将科学界定中央和地方两级储备的功能定位、调控责任。地方储备粮主要是用来保应急、控粮价、稳市场，是区域内应急保供的第一道防线；中央储备粮主要用于应大灾、守底线、稳预期，是保障国家粮食安全的“撒手锏”。要按照“规模适度、结构合理、责权清晰、监管到位、保障有力”的原则，深化储备粮管理机制改革，更好地服从和服务于政府宏观调控。
一号文件强调，主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率。近年来，随着城镇化、工业化发展，粮食主产区水土劳动力等要素绷得越来越紧。目前全国75％以上粮食产量、80％以上商品粮、90％左右粮食调出量来自主产区。从湖广熟、天下足的荆楚大地到四川天府之国，越来越多鱼米之乡开始靠“北粮南运”填饭碗。
今后国家扶持粮食生产政策进一步向主产区倾斜同时，将探索主销区与主产区、调出区与调入区利益补偿机制，使主产区种粮不吃亏。同时，国土资源部、农业部将从控制500万人口以上大城市开始，由大到小、由近及远，从城市周边划定永久基本农田红线，使吃粮的和种粮的一样，有不能逾越的红线。
亮点二：推进“三权分离”
[文件摘录]：完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。
在去年底以来最受社会关注的涉农问题“土地制度改革”上，一号文件发布后，政策细节更趋明确。一号文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。把经营权从承包经营权中分离出来，实现了理论和实践上的一次重大突破，意图是在维护农户土地承包权长久不变的基础上，为实现适度规模经营开拓发展空间。
有关人士表示，我国改革开放至今，承包权和经营权大部分时间是合二为一的。将承包权和经营权分离，意味着农民可以把自己的承包地转让经营，如果需要了还可以拿回来。过去农民不敢随便把地让给别人种，但现在明确了承包权和经营权之后，这样的担忧就少了很多。
农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇表示，农地产权是一个包含了占有、使用、收益、处置等多项权利在内的权利束。各项权利如何设置及在不同主体间分配，对农地制度的公平与效率具有重大影响。而构建所有权、承包权、经营权“三权分离”的农地制度，最为重大的意义就是使农地的经营权相对独立，为其在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。
值得一提的是，一号文件在深化农村土地制度改革上，多次提出“推动修订相关法律法规”。多位专家表示，包括修改农村土地承包法、物权法等都应尽快提上日程。当前土地问题十分复杂，牵涉利益相关方太多，而目前的土地管理制度改革理论准备不够充分，需要考虑现实政策与法律的平衡。所以只能由中央统一部署，进行周密的政策设计。
发展多种形式的规模经营，也鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，但要建立严格的准入和监管制度。一号文件要求探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化使用。工商企业租赁农地必须从事农业，还得用保障金的形式来防范经营风险可能对农民利益造成的损害。
文件还特别指出，土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。农民想种自己承包的地，就让他自己种，任何人无权干涉。规模经营也应适度，要与农业人口转移、农业技术进步、农业社会化水平相适应，而不是土地经营规模越大越好。
亮点三：坚持市场定价原则
[文件摘录]：继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。
这是中央文件首次提出了“目标价格”试点的具体方案。所谓目标价格制度，是指由政府设定农产品的目标价格，当实际市场价格高于目标价格时，补贴低收入消费者；而当市场价格低于目标价格时，则按差价补贴生产者。而目标价格的形成则完全是由市场的供给关系决定的。这既发挥了市场机制在资源配置中的决定性作用，同时也明确了政府对农业农村发展所负有的责任。
文件提出，2014年将启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点。继续执行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。
对此，有关人士表示，这是因为一些农产品品种贸易依存度过高，为提高重点产区的产出，全面提升自给率，一号文件才将试点工作明确到了具体产品和地区，这也是历史上的首次。
文件提出，建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任。
对此，有关人士认为，在保供给方面，此次的中央一号文件与往年最大的不同在于从注重数量转为数量质量并重，以可持续的方式确保数量、质量双安全，这是解决当前人们对农产品安全信任危机的根本手段。
亮点四：农村金融创新提上日程
[文件摘录]：强化金融机构服务“三农”职责。稳定大中型商业银行的县域网点，扩展乡镇服务网络，根据自身业务结构和特点，建立适应“三农”需要的专门机构和独立运营机制。强化商业金融对“三农”和县域小微企业的服务能力，扩大县域分支机构业务授权，不断提高存贷比和涉农贷款比例，将涉农信贷投放情况纳入信贷政策导向效果评估和综合考评体系。
农业发展的市场化离不开金融的支持，中央一号文件对推进农业金融改革也做出了明确安排。
有关人士表示，从十七届三中全会开始，农村金融的创新发展就已经提上日程，但是至今发展得并不顺利。近年来规模经营的主体在逐渐增多，但却经常受制于贷款难、融资难。很多适度规模的家庭农场在发展过程中，由于缺乏资金打击了农民的生产积极性，从而导致土地“撂荒”现象时有发生。
本次中央一号文件对商业金融提出职责强化正是解决上述困难的一把钥匙。而另一把钥匙，则是发展新型农村合作金融组织。
文件提出，发展新型农村合作金融组织。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。
商业银行办理贷款的成本很高，各种抵押的条件也比较复杂，最后能方便农户快速便捷解决资金问题的，还是只有靠农民自己。有关人士表示，相比商业贷款，合作社的利率要低，而且不用考虑抵押问题，农民还存在互相监督的关系，所以农村合作形式的金融组织应该是未来农村在生产过程中解决资金问题的最重要环节。
亮点五：扶持新型农业经营主体
[文件摘录]：鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，引导规范运行，着力加强能力建设。允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，有关部门要建立规范透明的管理制度。推进财政支持农民合作社创新试点，引导发展农民专业合作社联合社。
农民合作社、家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业等新型主体近年来蓬勃兴起。我国目前有种粮大户（南方经营耕地面积50亩以上、北方100亩以上）68.2万户，经营全国7.3%的耕地，产了全国12.7%的粮食；全国粮食生产合作社有5.59万个，经营全国4.0%的耕地，产了全国8.2%的粮食。截至2013年9月底，全国依法登记的农民合作社达到91.1万家，入社社员6838万户。
一号文件明确，扶持发展新型农业经营主体，在财政补贴、用地指标、金融支持、税收优惠、人员培训等方面，出台扶持这些主体的一系列政策，其中允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护。这些有力度的举措，必然为新型主体成长营造良好的政策环境，促进它们尽快与作为基础的农户家庭经营共同构筑立体式的经营结构。
“一号文件”历年回顾：
一号文件原指中共中央每年发的第一份文件。中共中央在1982年至1986年连续五年发布三农主题的一号文件，在农村改革史上成为专有名词——“五个一号文件”。2004年起中央又连续10年发布关注三农的一号文件。
2013年：《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》；
2012年：《关于加快推进农业科技创新 持续增强农产品供给保障能力的若干意见》；
2011年：《关于加快水利改革发展的决定》；
2010年：《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》；
2009年：《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》；
2008年：《关于切实加强农业基础设施建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》；
2007年：《关于积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》；
2006年：《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》；
2005年：《关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见》；
2004年：《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。
（本版稿件根据新华网、人民网相关内容编辑整理）
