改革大戏还在后头
——浙江农村改革三十周年回顾与展望（下篇）
赵兴泉
进入新世纪新阶段以来，农业农村正发生着深刻变化，面临着一系列新矛盾、新挑战，农村改革发展任务繁重。城乡二元结构的“隔离墙”未根本打破，由此造成的深层次矛盾突出；农村经济体制尚不完善，农村上层建筑——村级组织关系依旧不顺；农业资源环境约束增强，农业发展方式依然粗放，比较效益下降，保持粮食稳定发展、农民持续增收难度加大；农村社会事业和公共服务水平较低，农业支持保护体系依然脆弱。总之，我省农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。三个“最需要”，迫切要求我们进一步深化农村改革，统筹城乡发展。
未来浙江农村改革特点
回顾我省前30年农村改革历程，分析今后改革的重点和方向，下一步改革主要有以下几个特点：
1.改革将从破除壁垒为主进入支持保障为主层面。
前30年改革主要是框架式的，以破除计划经济体制壁垒、减少行政控制为主，只要给宽松的政策就行，改革成本较低；今后改革主要是结构性的，以建设城乡统筹体制、健全完善支持保障体系为主，需要出台具体、细化的扶持政策，需要政府加大公共财政投入，改革成本上升。
2.改革将从注重农村内部进入注重城乡一体层面。
过去的改革主要是在农业农村内部进行，切入点相对独立、范围较小，改革涉及对象利益关系直接，改革政策即期效果好、立竿见影；今后的改革重点在城乡公平发展上，需要城乡联动，牵涉面更广，更具长期性、基础性、全局性，目标是建立长效机制。
3.改革将从自下而上推动进入自上而下推动阶段。
初期的改革是自下而上推动为主，目标是确立社会主义市场经济体制，焦点是农民可以怎么干；后期的农村改革，是自上而下推动，目标是在完善市场经济体制的同时，全方位提供服务，焦点是政府应该怎么干。
4.改革将从简单同质进入多元复杂阶段。
改革初期，农民群体利益高度一致、分工分业程度低，改革受益主体明确、关系简单、同质性强，实行的改革是普惠制、共同受益式的；当前，农村社会利益格局分化加剧、农民群体不断裂变，改革受益主体趋于分层多样、关系错综复杂、异质化程度提高，不同的群体有不同的价值取向，实行的改革将是统筹兼顾、惠顾多元式的。
未来浙江农村改革方向
根据中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，从下步改革面临的挑战和特征出发，结合我省实际，展望今后一段时期我省农村改革的方向，必须立足农民自由全面发展，坚持农村改革已取得的成功经验，围绕实践科学发展观，落实城乡一体统筹方略，保障农民享有与城市居民均等财产保护、均等发展机会、均等社会保障、均等公共服务。具体主要有以下九个方面有待着力突破：
1.着力深化完善农村基本经营制度。
主要是紧扣党的十七届三中全会提出的“稳定和完善农村基本经营制度”，落实“一个长久化”、“两个转变”政策。在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基础上，以创新农业经营体制机制为抓手，加快转变家庭经营和统一经营方式。转变家庭经营方式，使家庭经营向采用先进科技和生产手段转变；转变统一经营方式，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系，创造性地丰富和完善农村双层经营体制。
2.着力保障农民更加完整的财产权。
主要是保障农民土地财产权，从土地承包经营权物权化、宅基地价值化、集体建设用地平等化、征地补偿合理化四个方面，进一步赋予农民更加充分而有保障的土地权益，使农村土地不仅成为农民的生产资料和生活资料，而且成为农民平等参与工业化城市化、发展现代农业的最可靠资本和农民普遍拥有财产性收入的最主要来源。土地承包经营权物权化，要使农户承包农地拥有完整用益物权；宅基地价值化，目前重点是依法保障农户宅基地用益物权，明确界定农民宅基地和住房的产权界限，允许农户宅基地指标有偿折价和异地置换使用，积极推进农民宅基地、农房上市流转和抵押贷款试点，最终方向是确保农宅享有与城市居民私宅同等的财产权益；集体建设用地平等化，要在健全严格规范的农村土地管理制度的基础上，使集体建设用地享有与国有土地平等的出让、转让权，努力实现集体土地所有权者权益；征地补偿合理化，要改变地方政府卖地财政状况，遏制卖地增收的冲动，让农民享有公开招投标出让土地的决策参与权，让农民享有农地征收转用增值的利益，保障失地农民的生存权和发展权，使被征地农民“失地不失业、失地不失利”。
3.着力扩大农民更加自由的迁徙权。
主要是进一步扩大农民进城生产居住的自由权。到2020年左右，我省城市化设定的目标是要达到70％以上，达到中等发达国家水平。为此，要从城乡户籍制度、城乡就业制度、农民工社保制度、住房制度、医保制度改革等五个方面出发，赋予农民更加自由平等的进城落户权。在上述五个方面中，核心是要建立城乡统一的人力资源市场，降低进城就业门槛，加强进城就业培训和指导，健全政策、登记、市场、服务、管理“五统一”的城乡统筹就业制度，引导农民有序进城就业，并把农民工作为城市居民的一部分。
4.着力放活农民更加充分的借贷权。
主要是深化农村金融体制改革。要从强化公共财政对农村金融的支撑、发挥现有金融机构的作用、发展多元化的农村金融组织、加快农村信用体系建设、创新农村金融产品五个方面，进一步增加农民融资机会，增强农村金融供给能力。同时，大胆探索农民资金互助组织建设，创新农民专业合作社内部资金互助机制，发展民有、民管、民用的金融自助组织。
5.着力赋予农民更加均等的保障权。
主要是保障农民享有平等的公民福利权益。当前突出要解决好农民最关心、最直接、最现实的农村教育落后、农民看不起病、农民养老保险难三大问题。
6.着力建设更具活力的现代农业体系。
核心是加快农业转型升级，推动浙江特色现代农业又好又快发展。加强对农业发展的支持保护力度，从健全公共财政投入农业保障制度、健全农业补贴制度、健全农产品价格保护制度、健全农业生态环境补偿制度、健全粮食等主要农产品价格形成机制五个方面出发，对农业发展实行多层次、多渠道、多方位的支持和保护，着力在构建粮食稳定发展长效机制、提升主导产业层次、推进农业规模经营、培育壮大新型主体、提高农产品质量安全水平、推广先进适用技术、改善农业基础设施、优化农业社会化服务八大方面有新突破。全面落实粮食生产市县行政首长负责制，完善扶持政策、创新机制、稳定面积、提高单产；进一步优化产业结构，建设优势产区，开发优质产品，打造优秀品牌；改造提升传统农民，鼓励各类主体和资本投资农业，增强农业主体创业创新能力；加强农产品质量安全监管体系建设，创新技术研发体系，推广适用先进技术，推动先进技术落地；加强农田设施建设，提升农业基础装备，加强农业环境治理；坚持公益性和经营性相结合，构建覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系。
7.着力发展更具生气的村级集体经济。
主要是适应城市化和户籍制度改革的需要，按照党的十七大和十七届三中全会“探索集体经济有效实现形式”、“发展集体经济、增强集体经济组织服务功能”要求，积极探索农村公有制经济的有效实现形式，以加快推进农村社区股份合作制改革为重点，建立健全产权清晰、管理民主、收益共享、运转高效的农村集体经济组织治理机制。随着城市化、市场化的加速推进，创新集体经济有效实现形式已迫在眉睫、刻不容缓。
8.着力健全更具朝气的村级治理机制。
主要是建立健全村级管理机制体制。一是要理顺村党组织、村民自治组织、村集体经济组织三大组织之间的关系；二是要把加强基层民主政治建设作为全面推进新农村建设的重要内容，加快形成能充分反映农民群众民主诉求和意愿的机制；三是要建立健全村级组织正常运转经费保障机制。
9.着力建设更具效率的政府管理体制。
主要是按照以人为本、以民为先的理念和统筹城乡经济社会发展的方略以及建设公共服务型政府的要求，进一步改革政府管理体制，促进政府管理职能向公共服务型转变。当前重点是深化以乡镇机构改革为主要内容的农村综合改革，着力增强乡镇政府的社会管理和公共服务职能，完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，使其更好地承担和履行指导农村基层组织建设、组织发展农村经济、搞好农村服务和维护社会稳定方面的职责。
（作者系省农业厅副厅长）
进入新世纪新阶段以来，农业农村正发生着深刻变化，面临着一系列新矛盾、新挑战，农村改革发展任务繁重。城乡二元结构的“隔离墙”未根本打破，由此造成的深层次矛盾突出；农村经济体制尚不完善，农村上层建筑——村级组织关系依旧不顺；农业资源环境约束增强，农业发展方式依然粗放，比较效益下降，保持粮食稳定发展、农民持续增收难度加大；农村社会事业和公共服务水平较低，农业支持保护体系依然脆弱。总之，我省农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。三个“最需要”，迫切要求我们进一步深化农村改革，统筹城乡发展。
未来浙江农村改革特点
回顾我省前30年农村改革历程，分析今后改革的重点和方向，下一步改革主要有以下几个特点：
1.改革将从破除壁垒为主进入支持保障为主层面。
前30年改革主要是框架式的，以破除计划经济体制壁垒、减少行政控制为主，只要给宽松的政策就行，改革成本较低；今后改革主要是结构性的，以建设城乡统筹体制、健全完善支持保障体系为主，需要出台具体、细化的扶持政策，需要政府加大公共财政投入，改革成本上升。
2.改革将从注重农村内部进入注重城乡一体层面。
过去的改革主要是在农业农村内部进行，切入点相对独立、范围较小，改革涉及对象利益关系直接，改革政策即期效果好、立竿见影；今后的改革重点在城乡公平发展上，需要城乡联动，牵涉面更广，更具长期性、基础性、全局性，目标是建立长效机制。
3.改革将从自下而上推动进入自上而下推动阶段。
初期的改革是自下而上推动为主，目标是确立社会主义市场经济体制，焦点是农民可以怎么干；后期的农村改革，是自上而下推动，目标是在完善市场经济体制的同时，全方位提供服务，焦点是政府应该怎么干。
4.改革将从简单同质进入多元复杂阶段。
改革初期，农民群体利益高度一致、分工分业程度低，改革受益主体明确、关系简单、同质性强，实行的改革是普惠制、共同受益式的；当前，农村社会利益格局分化加剧、农民群体不断裂变，改革受益主体趋于分层多样、关系错综复杂、异质化程度提高，不同的群体有不同的价值取向，实行的改革将是统筹兼顾、惠顾多元式的。
未来浙江农村改革方向
根据中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，从下步改革面临的挑战和特征出发，结合我省实际，展望今后一段时期我省农村改革的方向，必须立足农民自由全面发展，坚持农村改革已取得的成功经验，围绕实践科学发展观，落实城乡一体统筹方略，保障农民享有与城市居民均等财产保护、均等发展机会、均等社会保障、均等公共服务。具体主要有以下九个方面有待着力突破：
1.着力深化完善农村基本经营制度。
主要是紧扣党的十七届三中全会提出的“稳定和完善农村基本经营制度”，落实“一个长久化”、“两个转变”政策。在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基础上，以创新农业经营体制机制为抓手，加快转变家庭经营和统一经营方式。转变家庭经营方式，使家庭经营向采用先进科技和生产手段转变；转变统一经营方式，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系，创造性地丰富和完善农村双层经营体制。
2.着力保障农民更加完整的财产权。
主要是保障农民土地财产权，从土地承包经营权物权化、宅基地价值化、集体建设用地平等化、征地补偿合理化四个方面，进一步赋予农民更加充分而有保障的土地权益，使农村土地不仅成为农民的生产资料和生活资料，而且成为农民平等参与工业化城市化、发展现代农业的最可靠资本和农民普遍拥有财产性收入的最主要来源。土地承包经营权物权化，要使农户承包农地拥有完整用益物权；宅基地价值化，目前重点是依法保障农户宅基地用益物权，明确界定农民宅基地和住房的产权界限，允许农户宅基地指标有偿折价和异地置换使用，积极推进农民宅基地、农房上市流转和抵押贷款试点，最终方向是确保农宅享有与城市居民私宅同等的财产权益；集体建设用地平等化，要在健全严格规范的农村土地管理制度的基础上，使集体建设用地享有与国有土地平等的出让、转让权，努力实现集体土地所有权者权益；征地补偿合理化，要改变地方政府卖地财政状况，遏制卖地增收的冲动，让农民享有公开招投标出让土地的决策参与权，让农民享有农地征收转用增值的利益，保障失地农民的生存权和发展权，使被征地农民“失地不失业、失地不失利”。
3.着力扩大农民更加自由的迁徙权。
主要是进一步扩大农民进城生产居住的自由权。到2020年左右，我省城市化设定的目标是要达到70％以上，达到中等发达国家水平。为此，要从城乡户籍制度、城乡就业制度、农民工社保制度、住房制度、医保制度改革等五个方面出发，赋予农民更加自由平等的进城落户权。在上述五个方面中，核心是要建立城乡统一的人力资源市场，降低进城就业门槛，加强进城就业培训和指导，健全政策、登记、市场、服务、管理“五统一”的城乡统筹就业制度，引导农民有序进城就业，并把农民工作为城市居民的一部分。
4.着力放活农民更加充分的借贷权。
主要是深化农村金融体制改革。要从强化公共财政对农村金融的支撑、发挥现有金融机构的作用、发展多元化的农村金融组织、加快农村信用体系建设、创新农村金融产品五个方面，进一步增加农民融资机会，增强农村金融供给能力。同时，大胆探索农民资金互助组织建设，创新农民专业合作社内部资金互助机制，发展民有、民管、民用的金融自助组织。
5.着力赋予农民更加均等的保障权。
主要是保障农民享有平等的公民福利权益。当前突出要解决好农民最关心、最直接、最现实的农村教育落后、农民看不起病、农民养老保险难三大问题。
6.着力建设更具活力的现代农业体系。
核心是加快农业转型升级，推动浙江特色现代农业又好又快发展。加强对农业发展的支持保护力度，从健全公共财政投入农业保障制度、健全农业补贴制度、健全农产品价格保护制度、健全农业生态环境补偿制度、健全粮食等主要农产品价格形成机制五个方面出发，对农业发展实行多层次、多渠道、多方位的支持和保护，着力在构建粮食稳定发展长效机制、提升主导产业层次、推进农业规模经营、培育壮大新型主体、提高农产品质量安全水平、推广先进适用技术、改善农业基础设施、优化农业社会化服务八大方面有新突破。全面落实粮食生产市县行政首长负责制，完善扶持政策、创新机制、稳定面积、提高单产；进一步优化产业结构，建设优势产区，开发优质产品，打造优秀品牌；改造提升传统农民，鼓励各类主体和资本投资农业，增强农业主体创业创新能力；加强农产品质量安全监管体系建设，创新技术研发体系，推广适用先进技术，推动先进技术落地；加强农田设施建设，提升农业基础装备，加强农业环境治理；坚持公益性和经营性相结合，构建覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系。
7.着力发展更具生气的村级集体经济。
主要是适应城市化和户籍制度改革的需要，按照党的十七大和十七届三中全会“探索集体经济有效实现形式”、“发展集体经济、增强集体经济组织服务功能”要求，积极探索农村公有制经济的有效实现形式，以加快推进农村社区股份合作制改革为重点，建立健全产权清晰、管理民主、收益共享、运转高效的农村集体经济组织治理机制。随着城市化、市场化的加速推进，创新集体经济有效实现形式已迫在眉睫、刻不容缓。
8.着力健全更具朝气的村级治理机制。
主要是建立健全村级管理机制体制。一是要理顺村党组织、村民自治组织、村集体经济组织三大组织之间的关系；二是要把加强基层民主政治建设作为全面推进新农村建设的重要内容，加快形成能充分反映农民群众民主诉求和意愿的机制；三是要建立健全村级组织正常运转经费保障机制。
9.着力建设更具效率的政府管理体制。
主要是按照以人为本、以民为先的理念和统筹城乡经济社会发展的方略以及建设公共服务型政府的要求，进一步改革政府管理体制，促进政府管理职能向公共服务型转变。当前重点是深化以乡镇机构改革为主要内容的农村综合改革，着力增强乡镇政府的社会管理和公共服务职能，完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，使其更好地承担和履行指导农村基层组织建设、组织发展农村经济、搞好农村服务和维护社会稳定方面的职责。
（作者系省农业厅副厅长）
