挂帆乘长风 破浪济沧海
——浙江农村改革三十周年回顾与展望（上篇）
30年前，中国改革的巨轮首先从农村起锚。30年来，农村改革乘风破浪，传统体制破茧化蝶，解放农民、发展农民、保障农民和扶持农民，农村生产力得到了极大的解放。展望农村改革新发展，必须认清“三农”的新变化和新阶段农村改革发展的新特点，按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，以农民自由全面发展为目标，切实保障农民享有与城市居民均等的财产保护、均等的发展机会、均等的社会保障和均等的公共服务。
自1978年以来，我省农村改革以解放和发展生产力为出发点，以扩大和保障农民物质权益与民主权利为核心，坚持多予、少取、放活方针，着力解放农民、全面放活农民生产自主权，着力发展农民、不断扩大农民民主管理权，着力保障农民、积极赋予农民社会保障权，着力扶持农民、努力确保农民公平发展权，我省农村经济、社会、政治等各方面都取得了长足发展。
解放农民
——全面放活农民生产自主权
1.改革农村土地经营制度，放活农民生产劳动自主权。核心是废除人民公社，推行家庭联产承包责任制，确立“家庭承包、统分结合”双层经营体制。家庭联产承包责任制赋予农民独立生产劳动自主权，并形成“上交国家的、留足集体的、剩下全是自己的”分配机制，较好地解决了农民“如何生产、如何受益”问题，将农民从“统一参加劳动、按工分分配”的大锅饭中解放出来。1998年，开展二轮土地承包，将承包期限一律延长至30年。2004年，开展农村土地二轮承包完善工作，确立了承包期内“增人不增地、减人不减地”原则，着力赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。
2.改革统购统销计划体制，放活农民生产经营自主权。核心是取消统（派）购统销体制，确立市场导向的生产流通体制。我省从1979年开始，对农副产品收购奖售政策作出多次调整。至2001年，农产品市场化购销体制初步确立，打破了政府计划收购、计划调拨、计划供应的局面，从政策上有效解决了农民“生产什么、为谁生产”问题，农民有了充分地生产经营自主选择权。农村非农产业蓬勃发展，乡镇企业异军突起。
3.改革人口居住迁移制度，放活农民生产居住自主权。核心是废除人地
合一的管制体制，放宽农民进城
务工落户条件。农村人口向城
市迁移完成了由完全禁止
向逐步放松、基本放开的政策转变，初步取消了农民“在哪生产，在哪居住”的城乡隔离束缚，农民从离土不离乡到离土离乡、进城务工经商和进城办厂，有了较为自由的生产居住自主选择权。
发展农民
——不断扩大农民民主管理权
1.建立健全村民自治群众组织，扩大农民民主自治权。核心是以村为单位，建立健全村民自我管理、自我教育、自我服务的村民委员会，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。目前，村民自治机制不断得到深化和完善，村民委员会、村民代表会议、村民会议制度日趋健全，村委会选举实现了从早期的组织任命到简单直接选举，再到海推直选、自荐海选的转变，村民自治成为我省千万农民实践政治民主最广泛的“民主训练”、最普及的“民主学校”。
2.建立健全农村集体经济组织，扩大农民民主理财权。1992年，我省率先在全国出台《浙江省村经济合作社组织条例》。90年代末始，我省各地尊重农民社员意愿，适应城市化、工业化加快推进的新形式，大胆探索集体经济的有效实现形式，积极推进农村社区股份合作制改革。2007年，省人大常委会修订通过《浙江省村经济合作社组织条例》，理顺了村民委员会和村经济合作社关系，确立了村经济合作社的市场法人地位，保障了农民对集体财产的民主管理权利。
3.建立健全农民专业合作组织，扩大农民民主办社权。为帮助一家一户小生产有效对接千变万化大市场，自上世纪90年代末以来，我省各地创新经营形式，积极探索发展农民专业合作社。2004年，我省在全国率先颁布地方性法规《农民专业合作社条例》。目前，全省农民专业合作社达7265家，入社农户39.8万，约占务农农户数的五分之一以上。
保障农民
——积极赋予农民社会保障权
1.加强教育保障，确保农民享有义务教育保障权。自本世纪初以来，我省积极推进义务教育经费保障机制改革，全省义务教育经费全面纳入了公共财政保障范围。2006年，率先实施城镇和农村义务教育学杂费免费制度。2007年，进一步实施义务教育课本费免费制度，学校的服务性收费和代办收费全部取消，相应的支出纳入学校公用经费支出范围。至此，我省农村义务教育“义务”两字基本得以正名。
2.加强医疗保障，确保农民享有初级医疗保障权。我省于2003年开始在27个县（市、区）开展试点，积极探索建立健全新型农村合作社医疗制度，目前已扩大到所有有农业人口的87个县（市、区），实现全覆盖，参合人数达3000万人，占全省农业人口的89%，人均筹资水平达到90元。
3.加强生活保障，确保农民享有基本生活保障权。一是建立最低生活保障制度，率先在全省建立覆盖城乡的最低生活保障制度，全面实现农村五保户财政集中供养；二是建立失地农民基本生活保障制度，保障金发放标准不低于当地城镇居民的最低生活保障线；三是探索建立农村基本养老保险制度；四是全面实施农村困难群众住房救助制度，2007年对1.8万余户农村困难家庭给予住房救助。
支持农民
——努力确保农民公平发展权
1.坚持少取方针，切实减轻农民负担。
全面调整国民收入分配关系，切实减轻农民上交国家（政府及其有关部门）、上交集体的各项负担。至2008年，我省农民的农业税、“三提五统”、林业“两金”等政策性固定负担已全部取消。
2.坚持多予方针，切实加强农业补助。
“十五”以来，浙江各级财政部门通过一系列的财税政策，支农资金总量逐年提升，2005年省级支农支出达86.1亿元，比2000年增长了1.7倍。财政支农项目深入实施；种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴力度不断加大；种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业项目资金补助范围日益扩大，补助力度日趋增强；粮食风险基金初步建立，农业政策性保险制度建设稳步推进。
3.坚持服务方针，切实转变政府职能。
其核心内容：一是积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，加强农村社会管理和公共服务；二是深化农村义务教育管理体制改革，进一步落实农村义务教育“以县为主”管理体制，加大城乡教育资源统筹力度；三是深化县乡财政管理体制改革，保证乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力；四是加强乡村债务管理，坚决制止新债，逐步化解旧债；五是建立村级组织运转保障机制，扶持发展村级集体经济，确保村级组织正常运转和农村生产公益事业不断发展。
30年农村改革，通过解放农民、发展农民、保障农民、扶持农民，浙江农业农村经济社会发生了翻天覆地的变化，全省农民人均收入从1978年165元增加到了2007年的8265元，从1985年始连续23年列全国各省区首位。回顾30年改革历程，从“三农”工作部门的工作层面看，其主要经验有：
第一，始终坚持保障农民物质利益和民主权利的工作目标不动摇。这是推动农村改革的出发点和落脚点。调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。改革实践表明，实行家庭承包经营制度较好地解决了农民的生产决策和物质利益问题，从而极大地调动了农民的主动性、积极性和创造性，有力地促进了农业和农村经济发展；农村税费改革、医疗卫生事业和村民自治，激发了农民参与新农村建设的热情。
第二，始终坚持尊重农民首创精神和内在意愿的工作理念不动摇。广大农民群众是推动农村改革的原动力和主导力。他们是农业和农村发展的主体，是建设新农村的主体力量，是最富于创造性的力量。改革开放以来，包产到户、乡镇企业、股份合作制企业、农民专业合作社、村级集体资产股份合作制改革等等，都是农民的伟大创造。农民拥护和积极参与是确保改革取得成功的最终保证。实践证明，不符合农民意愿、靠行政强制推动的改革没有生命力，不可能取得成功；只有坚持从群众中来、到群众中去的根本工作路线，农村改革才能不断引向深入。
第三，始终坚持市场导向体制变革和主体建设的工作方针不动摇。这是推动农村改革的牛鼻子和主旋律。建立统分结合的双层经营体制，确立了农户自主经营的市场主体地位。通过改革农产品流通体制，形成了在国家宏观调控下、市场机制对资源配置发挥着基础性作用。加强村经济合作社和农民专业合作社建设，确立了农村集体经济组织和专业合作社经济组织的市场主体地位。与此同时，按照市场经济原则，推进政府机构和职能变革，弱化管制职能，农民和市场主体自己能解决的事，放手让市场发挥作用；自己解决不了、市场失灵的事，政府强化公共服务职能，实行支持和保护政策，如加强社会保障体系、农村公共基础设施、农业政策性保险等建设。
第四，始终坚持试点先行、机制先导、循序渐进的工作方法不动摇。这是推动农村改革的基本思维和主要方式。“三农”工作是一项庞大的系统工程，涉及面广、政策性强、工作量大，地区不平衡性突出、牵涉利益关系复杂，必须处理好改革发展与稳定的关系。因此，农村改革各项工作普遍采取试点先行、总结推广、全面铺开程序。对于处在改革开放前沿阵地的浙江来说，各项改革基本上在全国范围内都是先行开展，缺少可参照的经验，尤其要注重这一点。
自1978年以来，我省农村改革以解放和发展生产力为出发点，以扩大和保障农民物质权益与民主权利为核心，坚持多予、少取、放活方针，着力解放农民、全面放活农民生产自主权，着力发展农民、不断扩大农民民主管理权，着力保障农民、积极赋予农民社会保障权，着力扶持农民、努力确保农民公平发展权，我省农村经济、社会、政治等各方面都取得了长足发展。
解放农民
——全面放活农民生产自主权
1.改革农村土地经营制度，放活农民生产劳动自主权。核心是废除人民公社，推行家庭联产承包责任制，确立“家庭承包、统分结合”双层经营体制。家庭联产承包责任制赋予农民独立生产劳动自主权，并形成“上交国家的、留足集体的、剩下全是自己的”分配机制，较好地解决了农民“如何生产、如何受益”问题，将农民从“统一参加劳动、按工分分配”的大锅饭中解放出来。1998年，开展二轮土地承包，将承包期限一律延长至30年。2004年，开展农村土地二轮承包完善工作，确立了承包期内“增人不增地、减人不减地”原则，着力赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。
2.改革统购统销计划体制，放活农民生产经营自主权。核心是取消统（派）购统销体制，确立市场导向的生产流通体制。我省从1979年开始，对农副产品收购奖售政策作出多次调整。至2001年，农产品市场化购销体制初步确立，打破了政府计划收购、计划调拨、计划供应的局面，从政策上有效解决了农民“生产什么、为谁生产”问题，农民有了充分地生产经营自主选择权。农村非农产业蓬勃发展，乡镇企业异军突起。
3.改革人口居住迁移制度，放活农民生产居住自主权。核心是废除人地
合一的管制体制，放宽农民进城
务工落户条件。农村人口向城
市迁移完成了由完全禁止
向逐步放松、基本放开的政策转变，初步取消了农民“在哪生产，在哪居住”的城乡隔离束缚，农民从离土不离乡到离土离乡、进城务工经商和进城办厂，有了较为自由的生产居住自主选择权。
发展农民
——不断扩大农民民主管理权
1.建立健全村民自治群众组织，扩大农民民主自治权。核心是以村为单位，建立健全村民自我管理、自我教育、自我服务的村民委员会，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。目前，村民自治机制不断得到深化和完善，村民委员会、村民代表会议、村民会议制度日趋健全，村委会选举实现了从早期的组织任命到简单直接选举，再到海推直选、自荐海选的转变，村民自治成为我省千万农民实践政治民主最广泛的“民主训练”、最普及的“民主学校”。
2.建立健全农村集体经济组织，扩大农民民主理财权。1992年，我省率先在全国出台《浙江省村经济合作社组织条例》。90年代末始，我省各地尊重农民社员意愿，适应城市化、工业化加快推进的新形式，大胆探索集体经济的有效实现形式，积极推进农村社区股份合作制改革。2007年，省人大常委会修订通过《浙江省村经济合作社组织条例》，理顺了村民委员会和村经济合作社关系，确立了村经济合作社的市场法人地位，保障了农民对集体财产的民主管理权利。
3.建立健全农民专业合作组织，扩大农民民主办社权。为帮助一家一户小生产有效对接千变万化大市场，自上世纪90年代末以来，我省各地创新经营形式，积极探索发展农民专业合作社。2004年，我省在全国率先颁布地方性法规《农民专业合作社条例》。目前，全省农民专业合作社达7265家，入社农户39.8万，约占务农农户数的五分之一以上。
保障农民
——积极赋予农民社会保障权
1.加强教育保障，确保农民享有义务教育保障权。自本世纪初以来，我省积极推进义务教育经费保障机制改革，全省义务教育经费全面纳入了公共财政保障范围。2006年，率先实施城镇和农村义务教育学杂费免费制度。2007年，进一步实施义务教育课本费免费制度，学校的服务性收费和代办收费全部取消，相应的支出纳入学校公用经费支出范围。至此，我省农村义务教育“义务”两字基本得以正名。
2.加强医疗保障，确保农民享有初级医疗保障权。我省于2003年开始在27个县（市、区）开展试点，积极探索建立健全新型农村合作社医疗制度，目前已扩大到所有有农业人口的87个县（市、区），实现全覆盖，参合人数达3000万人，占全省农业人口的89%，人均筹资水平达到90元。
3.加强生活保障，确保农民享有基本生活保障权。一是建立最低生活保障制度，率先在全省建立覆盖城乡的最低生活保障制度，全面实现农村五保户财政集中供养；二是建立失地农民基本生活保障制度，保障金发放标准不低于当地城镇居民的最低生活保障线；三是探索建立农村基本养老保险制度；四是全面实施农村困难群众住房救助制度，2007年对1.8万余户农村困难家庭给予住房救助。
支持农民
——努力确保农民公平发展权
1.坚持少取方针，切实减轻农民负担。
全面调整国民收入分配关系，切实减轻农民上交国家（政府及其有关部门）、上交集体的各项负担。至2008年，我省农民的农业税、“三提五统”、林业“两金”等政策性固定负担已全部取消。
2.坚持多予方针，切实加强农业补助。
“十五”以来，浙江各级财政部门通过一系列的财税政策，支农资金总量逐年提升，2005年省级支农支出达86.1亿元，比2000年增长了1.7倍。财政支农项目深入实施；种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴力度不断加大；种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业项目资金补助范围日益扩大，补助力度日趋增强；粮食风险基金初步建立，农业政策性保险制度建设稳步推进。
3.坚持服务方针，切实转变政府职能。
其核心内容：一是积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，加强农村社会管理和公共服务；二是深化农村义务教育管理体制改革，进一步落实农村义务教育“以县为主”管理体制，加大城乡教育资源统筹力度；三是深化县乡财政管理体制改革，保证乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力；四是加强乡村债务管理，坚决制止新债，逐步化解旧债；五是建立村级组织运转保障机制，扶持发展村级集体经济，确保村级组织正常运转和农村生产公益事业不断发展。
30年农村改革，通过解放农民、发展农民、保障农民、扶持农民，浙江农业农村经济社会发生了翻天覆地的变化，全省农民人均收入从1978年165元增加到了2007年的8265元，从1985年始连续23年列全国各省区首位。回顾30年改革历程，从“三农”工作部门的工作层面看，其主要经验有：
第一，始终坚持保障农民物质利益和民主权利的工作目标不动摇。这是推动农村改革的出发点和落脚点。调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。改革实践表明，实行家庭承包经营制度较好地解决了农民的生产决策和物质利益问题，从而极大地调动了农民的主动性、积极性和创造性，有力地促进了农业和农村经济发展；农村税费改革、医疗卫生事业和村民自治，激发了农民参与新农村建设的热情。
第二，始终坚持尊重农民首创精神和内在意愿的工作理念不动摇。广大农民群众是推动农村改革的原动力和主导力。他们是农业和农村发展的主体，是建设新农村的主体力量，是最富于创造性的力量。改革开放以来，包产到户、乡镇企业、股份合作制企业、农民专业合作社、村级集体资产股份合作制改革等等，都是农民的伟大创造。农民拥护和积极参与是确保改革取得成功的最终保证。实践证明，不符合农民意愿、靠行政强制推动的改革没有生命力，不可能取得成功；只有坚持从群众中来、到群众中去的根本工作路线，农村改革才能不断引向深入。
第三，始终坚持市场导向体制变革和主体建设的工作方针不动摇。这是推动农村改革的牛鼻子和主旋律。建立统分结合的双层经营体制，确立了农户自主经营的市场主体地位。通过改革农产品流通体制，形成了在国家宏观调控下、市场机制对资源配置发挥着基础性作用。加强村经济合作社和农民专业合作社建设，确立了农村集体经济组织和专业合作社经济组织的市场主体地位。与此同时，按照市场经济原则，推进政府机构和职能变革，弱化管制职能，农民和市场主体自己能解决的事，放手让市场发挥作用；自己解决不了、市场失灵的事，政府强化公共服务职能，实行支持和保护政策，如加强社会保障体系、农村公共基础设施、农业政策性保险等建设。
第四，始终坚持试点先行、机制先导、循序渐进的工作方法不动摇。这是推动农村改革的基本思维和主要方式。“三农”工作是一项庞大的系统工程，涉及面广、政策性强、工作量大，地区不平衡性突出、牵涉利益关系复杂，必须处理好改革发展与稳定的关系。因此，农村改革各项工作普遍采取试点先行、总结推广、全面铺开程序。对于处在改革开放前沿阵地的浙江来说，各项改革基本上在全国范围内都是先行开展，缺少可参照的经验，尤其要注重这一点。
